公路建設BOT+EPC模式，即政府向某一企業（機構）頒布特許，允許其在一定時間內進行公路基礎建設和運營，而企業（或機構）在公路基礎建設過程中采用總承包施工模式施工，當特許期限結束后，企業（或機構）將該設施向政府移交。該模式的優點就在于政府能通過該融資方法，借助于一些資金雄厚、技術先進的企業（或機構）來完成基礎設施的建設。
重慶沿江高速公路主城至涪陵段采用B OT+EP C 建設模式，業主為重慶中信滬渝高速公路有限公司，總承包單位為中信國華國際工程承包有限責任公司和中交第二公路勘察設計研究院有限公司，西安方舟工程咨詢有限責任公司承擔了該項目一部分工程的施工監理工作。在BOT+EPC 建設模式下，總承包單位承擔了大量的工作和責任，而業主又選擇了監理公司對工程進行施工監理，在這種情況下，監理單位如何開展工作？在建設過程中處在一個什么樣的地位？可能會遇到哪些問題？筆者提出一些看法，供大家商榷。
BOT+EPC模式概念BOT
是英文“Build-Operate-Transfer”
的縮寫，通常直譯為“建設- 經營- 轉讓”。
B O T 實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施，并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。政府對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理。因此，B O T一詞譯為“基礎設施特許權”更為合適。
EPC 是“Engineering ＋ Procurement ＋Construction”三個英文字母的縮寫，也就是“設計＋采購＋建設”，就是我們常說的總承包。EP C 總承包模式是指建設單位作為業主，通過固定總價合同，將建設工程項目發包給總承包單位，由總承包單位承攬整個建設工程的勘查、設計、采購、施工，并對所承包建設工程的質量、安全、工期、造價等全面負責，通過系統優化整合，最終向建設單位提交一個符合合同約定、滿足使用功能、具備使用條件并經竣工驗收合格的建設工程承包模式，該模式對提高管理水平、縮短建設周期、提高工程質量、降低工程造價具有重要作用。
在E P C 模式下，業主提出投資的意圖和要求后，把項目的可行性研究、勘察、設計、材料、設備采購以及全部工程的施工都交給所選中的總承包單位。“EPC/ 交鑰匙模式”之所以在國際上被普遍采用，是因為和其他項目管理模式相比具有明顯的優點：能充分發揮設計在建設過程中的主導作用，有利于整體方案的不斷優化；能有效地克服設計、采購、施工相互制約和脫節的矛盾，有利于設計、采購、施工各階段工作的合理深度交叉；總承包單位以項目管理為核心，能有效地對質量、費用和工程進度進行綜合控制；總承包單位長期從事項目總承包，擁有一大批在這方面具有豐富經驗的優秀人才，擁有世界上先進的項目管理集成信息技術，可以對整個建設項目實行全面的、科學的、動態的計算機管理，這是臨時性的領導小組、指揮部、籌建處以及生產廠直接進行項目管理所無法實現的。
監理人的職責和權限
監理人的職責
核對施工隊伍、人員和設備的進場情況是否跟承包人投標文件承諾的一致，發布開工令、暫時停工或復工令；決定承包人有權得到的工程延期；審查批準技術規范（或規程）或設計變更；
下達變更指令，審核索賠申請；對新增施工細目的單價進行估價；審核有關暫定金額的使用。
監理人的權限
工程質量方面，業主要求監理人按《公路工程施工監理規范》賦予的全部職責和權力對工程質量進行監理，在遵循技術規范的前提下，業主保留質量問題上的一票否決權。
工程進度方面，業主要求監理人按《公路工程施工監理規范》賦予的全部職責和權力對工程進度進行監理，業主提出處理意見，保留要求承包人和監理人因工程進度滯后而采取進一步措施的權力。
工程費用監理方面，監理人現場計量核實合同規定的任何已完工工程的數量和價值，審核承包人每期計量支付證書，對不符合合同文件要求的工程項目的施工活動，經業主批準后，有暫拒支付的權力。業主保留計量支付的終審權。
合同管理方面，業主授予總監對工程變更和索賠的方案、數量、單價、金額的初審權，由業主提出處理意見，保留工程變更和索賠的方案、數量、單價、金額的最終審定權。同時，監理人還具有按《公路工程施工監理規范》進行合同管理的職權。
安全、環境保護、文明施工方面，業主授予監理人《公路工程施工監理規范》要求的全部職責和權力外，還授予監督承包人完成總承包合同中規定事項的權力。
如果發生緊急情況，監理人認為將造成人員傷亡或危及該工程或臨近的財產，需立即采取行動，監理人有權在未征得業主的情況下，向承包人發布處理緊急情況所必須的指令，但監理人隨后應及時向發包人報告情況，并與發包人協商進一步應采取的措施。
業主可能存在的風險
BOT項目執行過程中的風險
信用風險：對方無力履行承諾或合約；對方拒絕履行承諾或合約。
核準風險：B OT 計劃自開發到興建過程漫長，如果不能及時得到批準，就會造成工程建設延誤而導致損失。
完工風險：建設成本超支；工期延長；不能完成建設工作；完成項目達不到預期設計標準。
生產風險：如技術、資源、能源、材料供應及品質、經營管理等。
市場風險：產品與服務價格；市場銷售量與市場競爭性等。
金融風險：匯率變化；利率變化；通貨膨脹；金融風暴造成不景氣；工資率高；融資困難。
環保風險：環保法規規定嚴格；民眾抗爭。
不可抗力風險：如戰爭、地震、洪水、臺風、火災等引起損失。
政治風險：國家政策改變；政局不穩等。
EPC模式下業主應承擔的風險項目定義不準確。在招標階段，業主只能給出項目的預期目標、功能要求及設計標準，業主要對這些內容的準確性負責。如果這些地方存在錯誤、遺漏和不合理，在工程建設過程中業主指令變更，如提高功能要求、增加關鍵設備等，由此引起的投資額增加和工期延長要由業主承擔責任。
選擇承包商不當。鑒于E P C 項目投資額高、專業技術復雜、管理難度大的特點，加上業主要求合同總價和建設工期固定，潛在的投標人可能采取非常謹慎的態度，投標人的減少很可能使業主無法選擇到最合適的承包商。
同時，如果沒有綜合考慮承包商類似工程的業績和經驗、設計采購施工能力、投標報價這些因素，很可能導致業主錯誤地選擇了承包商。如果選擇的承包商不能很好地完成工程項目，業主不得不在工程建設過程中更換承包商，蒙受重大的損失。
工程建設過程中的風險。在FIDIC 的“銀皮書”(EPC/交鑰匙工程合同條件) 中規定，業主只承擔合同執行中因自身違約，業主變更項目的預期目標、功能要求和設計標準，法律變更以及不可抗力的風險。除此之外，EPC 項目總承包合同中確定的合同價格和建設工期將不能調整。業主違約包括業主在執行合同中履約時間不當和履約瑕疵。在合同執行中，如果工程項目所在國的法律或者政府的有關政策發生改變，對承包商履行合同規定的義務產生影響，合同價格和工期應該考慮因上述改變而造成的任何費用和工期的增加，也就是說，這部分風險一般應由業主來分擔。根據FIDIC“銀皮書”，不可抗力屬于業主風險。對于自然力作用的不可抗力，如地震、臺風、火山爆發等，業主只承擔工期延長的風險；對于自然力作用以外的其他不可抗力，業主既要承擔對承包商履行合同義務造成的工期延長的風險，又要承擔費用增加的風險。
監理過程中可能遇到的問題
工程監理隊伍實力不夠或受傳統模式的影響
目前，我國監理隊伍總體素質還不高，主要是缺乏經營管理知識和法律知識，缺乏對國際慣例和FIDIC 條款的掌握，缺乏全方位控制的能力，缺乏真正掌握高技術的人才。一些監理單位由于人才不配套，大多只能運用技術手段進行質量檢查，而不能運用經濟手段和合同手段進行全方位、全過程控制。在遇到一些技術問題時，大多依賴和遵從設計單位的意見，不能充分發揮監理的作用。
由于項目管理與控制能力的薄弱，只能在現場進行質量監督工作，這是我國建設工程監理與先進國家建設工程監理的主要差距。傳統模式下，設計單位負責施工過程中的技術變更，而設計單位作為獨立的利益主體，在做變更時慎重、嚴格地從技術的可行性考慮，而不會受到工程進度壓力和經濟因素干擾。而在E P C 模式中，總承包商可能會權衡技術的可行性和經濟成本，“兩害相權取其輕”，導致技術的變更比較隨意，而工程監理工作的一個重要依據是工程圖紙，由此導致監理工程師無所適從。
監理的外在性和EPC模式下承包方的獨立性沖突
《工程建設監理規定》明確指出了工程建設監理的范圍，其中包括外資、中外合資、國外貸款、捐款、贈款建設的工程項目。也就是說，在中華人民共和國國土上的建設工程（除非常特殊工程如軍事設施外），都要接受監理，以維護國家利益、社會公共利益以及業主合法權益。
對E P C 總承包公司而言，業主選擇監理公司，是在政府指導下聘用第三方機構來監督他們的工作。多數的總承包公司起初并不十分習慣有這樣一位“公正的”
第三方“監督管理者”來參與工程的運作。監理公司的印象被打上嚴重的政府或業主的烙印。另外，對于國際承包商而言，監理過多的參與有可能會泄漏自身的技術、組織秘密。
因此，作為承包商，不希望受到像傳統模式監理工程師一樣過多干涉。
對項目總承包資質要求不明確
目前尚未有關于工程總承包資質的規定出臺。由于不明確，總承包商的能力受到懷疑，如由設計單位出面的總承包商，往往設計能力很強，但是現場施工組織水平低，不能有效協調分包商之間的進度、化解沖突，給監理工作帶來很大困難。
筆者認為，總承包商必須同時具備相應的設計和施工資質。理由：其一，實行資質管理是建筑法的強制性規定，既然E P C 總承包活動同時包括設計活動及施工活動，那么E P C 總承包商自然就應依法具備這兩個方面的相應資質。其二，E P C 模式一個重要的前提就是總承包商強大的實力和高度的自律性，這種要求必然要體現在總承包商的資質和完成的歷史項目上。
BOT+EPC建設模式下監理主要工作
F I DIC《設計采購施工（EP C）/ 交鑰匙工程合同條件》（俗稱“銀皮書”）中有一個明顯的特點，就是合約中沒有工程師（即監理工程師）這個專業監控角色和獨立的第三方，所以不再是F I DIC《土木工程施工合同條件》（俗稱“紅皮書”）
條件下的三角關系。因此，必須承認E P C 合同對承包商的監管很弱，業主的參與力度也很小。作為在E P C 模式下的監理工程師，在施工監理過程中，應對“B O T+ E P C”建設模式下業主的風險進行分析，依據業主可能存在的風險，替業主辦事，為政府把關。與傳統監理模式相比，應加強以下幾個方面的監理工作：
加強投資控制管理
監理人在E P C 項目中投入到投資控制管理中的精力與傳統的項目監理模式相比要大得多，投資控制是E P C 項目管理的一項重要內容，首選要從資金角度為工程質量和安全提供必要的保障，既要將工程造價控制在適當的限度，又要給分包單位一定的利潤空間，實現雙贏。
主要的工作內容是：
分析相關的工程概算，掌握工程概算明細費用的組成，工作分工，控制限度；參與合同談判，熟悉合同條款，了解總包、分包工作范圍，設備材料的供應分工。材料和人工等綜合費用、其他費用的調整范圍；編制用款計劃，每月上報用款申請，以便業主及時組織資金；根據施工圖、預算定額和合同條款，組織專業人員和技術經濟人員計算工程量核算，編制施工圖預算，確定費用控制的“標底”；
確定進度款的審核和支付辦法，每月組織對已完成工程量進行審核，批準并辦理進度款；聯系業主和承包單位相關人員合理及時地做好現場發生的零星簽證，為工程結算做好原始資料積累；按照合同規定進行工程結算。
加強綜合協調力度
傳統項目監理模式中，監理工程師一般不參與業主和地方關系及現場“五通一平”條件的協調，但是在EPC 項目管理中綜合協調工作量最大。比如，業主與地方關系協調時的配合，現場的“五通一平”條件，設計與設備定貨資料之間的協調，現場施工急需的圖紙，設備到貨與安裝需求的協調都需要監理工程師的參與。此外，開工條件的審核批準和協助提供，現場土建和安裝條件的提前督促和隨時協調，質量上報監理驗收前的抽檢，試運期間配合調試單位人員解決現場有關問題等等，均應有監理人的參與。
總之，工程進展的每一步都需要EP C 項目的相關管理人員提前策劃，精心組織，中間檢查，最終驗收。
精細化工程進度控制管理工作
施工監理應制定出一套控制進度的措施和科學的計劃管理方法，并根據合同賦予的職權監督承包人執行計劃，在工程實施過程中密切注視工程實際進度與計劃進度間可能出現的差距，及時督促承包人加快工程進度，以便按照計劃完成工程，從而解決業主關注的“進度”問題( 是否達到原定的中間交工或運營目標)。
制定完善、科學的計劃。施工監理根據業主的建設工期目標編制總體目標計劃( 即監理大綱)，并要求各承包單位編制所承擔施工標段的總體進度計劃。同時在此計劃的基礎上，橫向分解成總體工程、單項工程、關鍵單位工程三個層次的控制計劃，以單位工程的進度計劃保單項工程的進度計劃，以單項工程的進度計劃保總體工程的進度計劃。在縱向上，分解成年進度計劃、季進度計劃和月進度計劃，以月計劃保季計劃，以季計劃保年計劃，以年計劃保總體計劃。在各類計劃編制過程中要確定關鍵路線，設置明確的里程碑控制節點。
加強對進度計劃的控制和檢查。對計劃執行情況的檢查，施工監理要抓住以下三個方面的工作：一是抓好對計劃完成情況的檢查，正確估測完成的實際量，計算已完成計劃的百分率；二是分析比較，實行動態管理，將已完成的百分率及已過去的時間與計劃進行比較，每月組織召開一次工地例會，發現問題，分析原因，及時提出糾正偏差的措施，必要時進行計劃的調整，使計劃適應變化了的新條件，以保證計劃的時效性，從而保證整個項目工期目標的實現；三是認真搞好計劃的考核、工程進度動態通報和信息反饋，為領導決策和項目宏觀管理協調提供依據。
施工監理對施工進度的檢查實行“三循環滾動”的控制方法。第一循環以周保月，第二循環以月保季，第三循環以季保年。周計劃的審查及現場檢查、落實和控制由專業合同監理工程師完成，月、季計劃的控制納入駐地施工監理控制范圍。當考核周期完成情況與上期考核周期的計劃要求不吻合或發現有進度拖延時，及時進行原因分析，根據分析的原因采取適當的糾偏措施，并調整下一個考核周期的作業計劃，以保證計劃的完成。
督促施工單位搞好施工組織。進度控制主要審核以下幾個方面：施工總體部署及進度安排，包括總體施工組織設計，施工組織機構，施工進度網絡計劃，主要里程碑控制點，工程施工所需勞動力計劃，進度考核管理制度等。施工監理必須對承包單位的施工組織做到心中有數，牢牢抓緊建設項目中的橋梁、隧道等關鍵性控制工程管理，對整個項目的施工工序和作業流向合理地作出安排，合理組織項目的施工，平衡項目的施工節奏，使施工進度平衡推進。注重科學因素、合理調整。尊重技術規程約束下的各項目( 專業) 之間的先后順序關系，優化和適時調整勞動力、施工機械、設備、材料等因素組織而形成的各項目( 專業) 之間的先后施工順序。通過合理排序，取得理想的工序和工期。
施工進度控制的組織協調。公路項目不可預見的變更項目較多，即存在“邊設計、邊施工”的局面，施工監理根據施工進度的安排，在施工過程中發現問題及時向業主單位提出，確保現場所需。
積極組織好監理服務，同時迅速處理施工中出現的變更問題，保證施工進度。
除此之外，施工監理要健全各單位的協調機構和落實具體人員，制定工作制度，明確工作方案、工作方法、工作流程，抓好預測和預防，要抓日常、抓動態、抓傾向、抓重點和關鍵；督促檢查現場工料機的投入情況，建立良好的施工秩序；迅速、準確地傳遞施工信息，溝通各方面的情況；做好天氣預報的收聽以及早采取預防措施，減少氣候對進度計劃的不良影響；及時召開現場協調會或現場辦公會議，進行日常進度中問題的調節，保證問題及時解決。
加強技術管理，加快施工進度。施工監理應及時組織好設計交底和圖紙會審，使施工人員做到事先心中有數，盡可能的消除設計缺陷，盡量減少施工過程中的設計修改，以保障施工的連續性。
施工監理要求承包單位應在施工組織設計的基礎上，及時編寫各個施工技術方案。承包單位必須按批準的施工技術方案進行施工，在實施中不得隨意改變。施工監理積極為承包單位提供新技術信息、技術指導和技術服務，組織專題技術研究，攻克技術難關，并協助解決技術難題，同時檢查技術培訓、上崗人員的技術水平和實際操作能力，提高技能，以全員技術素質保證施工進度。
強化工程質量管理，確保施工質量
施工監理依據合同條款、技術規范和設計圖紙，進行現場監督和管理。要求總承包部按設計圖紙和技術規范規定的工程質量標準和注明的材料性能、施工工藝和允許偏差進行施工。
加強原材料的質量控制。嚴格控制原材料的進場質量是工程質量控制的基礎。原材料使用前，應將具有代表性的樣品經監理認可的、具有相應資質的試驗部門進行材料試驗、混合料級配組成設計。試驗結果提交監理審批。原材料使用過程中施工監理進行不間斷地抽樣和檢測，一旦發現不合格就要拒其進場或拒其使用，將影響質量的隱患扼殺在萌芽狀態。
加強施工過程的質量控制。施工階段是進行質量控制的重點和核心階段。當前，工程項目施工階段的質量控制理論與實施措施較為完善，控制工作的重點應主要放在各項制度、措施的落實上，進一步加強實施過程中的監督與控制力度。
施工監理應加強質量的事前控制、事中控制、事后控制。事前控制是指對工程準備階段的控制，督促承包商自檢體系的正常運行，嚴格審查分項工程的開工報告，做好工程的“預控”，加強試驗檢測、測量監督監理工作。事中控制是指對工程施工過程的控制，施工監理對工程施工過程中的每一道工序都進行巡視、旁站、抽樣和檢查，及時發現問題并提醒施工單位采取有效的處理措施，使質量誤差控制在允許范圍內。
事后控制是指工程結束后質量的控制，對獨立的公路工程或構造物完成后要及時進行檢測和檢查，及時發現施工中的缺陷，并迅速排除，避免工程隱患的出現。
B OT+EP C 模式在我國公路界是個新生事物，但在國外已有上百年的歷史，國內也有其他一些行業如水利、石油、化工、管道、房建等有類似的工程，取得了較好的效果。在此模式下，監理工程師如何工作？如何生存？如何能發揮作用？就是擺在公路監理工程師眼前的重大問題。
筆者認為，提高監理人員素質、提倡服務意識、加強新技術新理論的學習、及時改變一些慣性思維接受新知識等，才能在建設市場上作為獨立的一方主體而存在。
