大城市軌道交通：擴(kuò)大內(nèi)需的重要內(nèi)容
內(nèi)容提要：大城市的進(jìn)一步發(fā)展對(duì)于加快我國(guó)的城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要意義。但長(zhǎng)期形成的大城市結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致了諸多嚴(yán)重問(wèn)題，惡化了大城市的投資環(huán)境，制約著大城市的發(fā)展，也影響了大城市提高對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力。以近40個(gè)大城市快速軌道交通設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)為突破口，促進(jìn)這些大城市運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和其它方面結(jié)構(gòu)的升級(jí)，擴(kuò)大內(nèi)需，將對(duì)我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期的城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生顯著的積極作用。但這要求進(jìn)行一系列的政策調(diào)整。
我國(guó)正處在以城市化為中心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段。長(zhǎng)期形成的大城市結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致了諸如中心區(qū)交通擁堵、空氣質(zhì)量下降、人均居住面積狹小、停車場(chǎng)地缺乏等一系列嚴(yán)重問(wèn)題，惡化了大城市的投資環(huán)境，限制了大城市的發(fā)展速度，也影響了大城市提高對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力。以近40個(gè)市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在100萬(wàn)以上大城市快速軌道交通設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)為突破口，促進(jìn)這些大城市功能、布局、需求和產(chǎn)業(yè)諸方面結(jié)構(gòu)的升級(jí)，擴(kuò)大內(nèi)需，將對(duì)我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期的城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生顯著的積極作用。而為消除大規(guī)模快速軌道交通建設(shè)的諸多障礙，需要進(jìn)行一系列政策調(diào)整。
一、保持大城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)意義重大
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，1998年，我國(guó)市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在200萬(wàn)以上的大城市有13座，在100—200萬(wàn)之間的大城市有24座，分別比1997年增加1座和2座。1997年，依市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口的多少，這些城市的排序是：上海、北京、天津、武漢、沈陽(yáng)、廣州、重慶、哈爾濱、西安、南京、成都、長(zhǎng)春、大連、太原、青島、濟(jì)南、淄博、鄭州、蘭州、長(zhǎng)沙、杭州、昆明、石家莊、貴陽(yáng)、鞍山、撫順、南昌、烏魯木齊、唐山、吉林、齊齊哈爾、包頭、福州、徐州。這些城市的市區(qū)人口總數(shù)為9911萬(wàn)，占全國(guó)地級(jí)及地級(jí)以上城市市區(qū)人口的41％，全國(guó)市鎮(zhèn)人口的27％，全國(guó)人口的8％；市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)為7477萬(wàn)，占當(dāng)年全國(guó)地級(jí)及地級(jí)以上城市非農(nóng)業(yè)人口的50％，全國(guó)市鎮(zhèn)人口的20％，全國(guó)人口的6％。建成區(qū)面積5559平方公里，占全國(guó)地級(jí)及地級(jí)以上城市建成區(qū)面積的41％，全國(guó)城市建成區(qū)面積的27％。市區(qū)從業(yè)人員5951萬(wàn)人，占全國(guó)地級(jí)及地級(jí)以上城市市區(qū)從業(yè)人員的41％，占全國(guó)城鎮(zhèn)從業(yè)人員的29％。市區(qū)固定資產(chǎn)投資總額6704億元，占地級(jí)及地級(jí)以上城市市區(qū)固定資產(chǎn)投資的56％，占全國(guó)固定資產(chǎn)投資的27％。
1997年，這些大城市市區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為16842億元，占全國(guó)的23％；人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值16993元，是全國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.8倍；城區(qū)人均產(chǎn)值的水平還要高些。工業(yè)總產(chǎn)值24304億元，占全國(guó)地級(jí)及地級(jí)以上城市工業(yè)總產(chǎn)值的49％，占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值的21％；鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值19324億元，占全國(guó)鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值的27％。這些城市市區(qū)工商稅收為973億元，占全國(guó)地級(jí)及地級(jí)以上城市市區(qū)工商稅收的59％，占全國(guó)工商稅收的1 5％。市區(qū)居民儲(chǔ)蓄存款余額為11805億元，占全國(guó)地級(jí)及地級(jí)以上城市市區(qū)居民儲(chǔ)蓄存款余額的53％，占全國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額的26％。
上述比重清楚地顯示出大城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的重要地位。由1997年這些城市在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重看，如果它們能實(shí)現(xiàn)10％的增長(zhǎng)速度，將對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度貢獻(xiàn)2．3個(gè)百分點(diǎn)；如果它們能實(shí)現(xiàn)15％的增長(zhǎng)速度，對(duì)全國(guó)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)可達(dá)到3．5個(gè)百分點(diǎn)。因此這些城市能否實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)能否保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)意義重大。
許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的歷史表明，在加速城市化階段，由于大城市的強(qiáng)烈聚集效應(yīng)，存在著一個(gè)“大城市及其周邊地區(qū)超先發(fā)展”的規(guī)律，導(dǎo)致大城市就業(yè)和產(chǎn)出的增長(zhǎng)顯著超過(guò)全國(guó)及全部城市就業(yè)和產(chǎn)出的增長(zhǎng)。90年代我國(guó)這方面的情況又怎樣呢？國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)顯示，1990年，我國(guó)市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在100萬(wàn)以上的大城市有31個(gè)。其市區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的26％，占全國(guó)人口的7％；市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口之和占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的21％，占全國(guó)人口的5％。市區(qū)從業(yè)人員占全國(guó)城鎮(zhèn)從業(yè)人員的29％，固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的20％，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的19％，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)的33％，工商稅收收入占全國(guó)的33％，居民儲(chǔ)蓄存款余額占全國(guó)的24％。扣除新增加的3個(gè)百萬(wàn)人口城市的影響，1990至1997年的7年間，這31個(gè)大城市市區(qū)人口及非農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的比重均只上升1個(gè)百分點(diǎn)，從業(yè)人員占全國(guó)城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重下降1個(gè)百分點(diǎn)；固定資產(chǎn)投資占全國(guó)的比重上升6個(gè)百分點(diǎn)，而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重只上升3個(gè)百分點(diǎn)，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重反而下降7個(gè)百分點(diǎn)，工商稅收的比重下降19個(gè)百分點(diǎn)；居民儲(chǔ)蓄存款余額的比重上升1個(gè)百分點(diǎn)。因此可以說(shuō)90年代，“大城市超先發(fā)展”的規(guī)律在我國(guó)表現(xiàn)得并不明顯。
究其原因，大城市的“結(jié)構(gòu)性缺陷”是一個(gè)很重要、很普遍又經(jīng)常被忽視的方面。
二、結(jié)構(gòu)性缺陷嚴(yán)重制約著我國(guó)大城市的進(jìn)一步發(fā)展
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大城市有著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性缺陷。近些年伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、居民收入水平的提高、流動(dòng)人口和機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增加，這種缺陷暴露得更加充分，引發(fā)的問(wèn)題也越來(lái)越多。比如，出行速度下降、空氣質(zhì)量下降、人均居住面積狹小、停車場(chǎng)地缺乏等一系列嚴(yán)重問(wèn)題，影響了居民生活質(zhì)量的提高，影響了國(guó)內(nèi)外投資者對(duì)這些城市投資環(huán)境的評(píng)價(jià)。
出行速度下降、污染加劇等問(wèn)題實(shí)際上與大城市的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)缺陷有著密切的關(guān)系。自從1863年倫敦修建第一條地鐵以來(lái)，世界上許多大城市紛紛建立快速軌道交通系統(tǒng)（比如巴黎在1900年、柏林在1902年、紐約在1904年、東京在1927年相繼修建了自己的第一條地鐵線），在公共運(yùn)輸中發(fā)揮著主力軍的作用。目前開通地鐵的城市已達(dá)100 多個(gè)，其中二戰(zhàn)后開通的有80多個(gè)。并且它們的小汽車擁有率長(zhǎng)期高于目前我國(guó)大城市的水平。倫敦總長(zhǎng)400公里的地鐵每天平均運(yùn)量達(dá)300多萬(wàn)人次。巴黎地區(qū)有1000公里的軌道交通系統(tǒng)，其中市郊鐵路每天客運(yùn)量在100萬(wàn)人以上。日本東京城市圈約有快速軌道交通線2000多公里，僅東京市內(nèi)35公里長(zhǎng)的環(huán)線高架鐵路——山手線，每天客運(yùn)量就高達(dá)3 00—400萬(wàn)人次。在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，墨西哥城計(jì)劃在2000年使地鐵長(zhǎng)度達(dá)到400公里；漢城、新加坡、臺(tái)北、香港等地都建有比較完善的快速軌道交通系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的大城市華沙、布達(dá)佩斯等也是如此。快速軌道交通對(duì)于減輕大城市空氣污染、緩解交通擁擠、提高通勤速度，都起到了很好的作用。
相比之下，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大城市居民以自行車出行占到一半以上，其次是公共汽車和小轎車，快速軌道交通如地鐵系統(tǒng)只是在北京、上海、廣州、天津占很小的比例。目前，這四個(gè)有地鐵城市已建成地鐵總里程也僅約有100公里。以北京為例，自行車在客運(yùn)出行量中約占50％，公共汽車和小轎車約占35％．地鐵只占5％。像快速軌道交通這類公共運(yùn)輸工具對(duì)于大城市的重要性，實(shí)在與血管對(duì)于人體的重要性相似。大批出行者以自行車為通勤工具，速度慢，舒適程度低，并且妨礙其他機(jī)動(dòng)交通工具的通行，影響整個(gè)交通運(yùn)輸體系效率的提高。作為市場(chǎng)交易主體的人，不得不在路上花費(fèi)大量時(shí)間，同時(shí)增加了作為交易對(duì)象的貨物的運(yùn)輸成本，城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率受到普遍不利影響。能源消耗因?yàn)樾熊囁俣认陆刀黾樱瑢?duì)環(huán)境的污染加重。大城市在空間上向四周的擴(kuò)展因市內(nèi)交通的時(shí)間、貨幣成本增加而放慢，有的甚至陷入停滯狀態(tài)。
除此之外，我國(guó)大城市的結(jié)構(gòu)性缺陷及其影響還突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口布局看，由于普遍缺乏土地資源的市場(chǎng)分配機(jī)制，大城市中心區(qū)與邊緣區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)差異未形成，地價(jià)這一“天然城市規(guī)劃師”未能充分發(fā)揮作用，大量人口居住在中心區(qū)，大量工業(yè)企業(yè)布局在中心區(qū)，各種基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、個(gè)人服務(wù)也集中在中心區(qū)。導(dǎo)致中心區(qū)與邊緣區(qū)在人口和工業(yè)活動(dòng)密度上失衡，邊緣區(qū)的發(fā)展被壓抑，中心區(qū)的工廠和交通設(shè)施因用地規(guī)模的硬約束，也難以可持續(xù)地發(fā)展下去。這種布局結(jié)構(gòu)上的缺陷，既直接浪費(fèi)了中心區(qū)的土地資源，也影響了大城市向周邊地區(qū)的擴(kuò)展，限制了大城市的輻射效應(yīng)。
第二，從功能看，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期過(guò)多地把工業(yè)企業(yè)設(shè)在城市中心區(qū)，讓城市尤其是中心區(qū)發(fā)揮作為工業(yè)品生產(chǎn)地的功能，忽視了大城市作為物流與人流的交匯點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)各種市場(chǎng)交易機(jī)會(huì)方面的服務(wù)功能，以及作為大量人口的聚集、生活地點(diǎn)，在提供良好居住環(huán)境方面的功能。工廠、住宅與辦公樓相互混雜在中心區(qū)，以及城市中心區(qū)與邊緣區(qū)之間、邊緣區(qū)與邊緣區(qū)之間交通不便，還使得大城市的功能分區(qū)未能落到實(shí)處。大城市功能結(jié)構(gòu)上的偏差、以及功能分區(qū)的混亂，使大城市相對(duì)于中小城市及鄉(xiāng)村的優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮，不利于大城市企業(yè)與中小城市企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。
第三，從居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，雖然我國(guó)大城市居民的吃、穿、用已達(dá)到較高平均水平，但與相同發(fā)展水平的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)相比較，住和行的消費(fèi)偏低，消費(fèi)者在這兩方面的選擇自由也受到限制。消費(fèi)結(jié)構(gòu)未能伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入水平的提高進(jìn)行相應(yīng)的、充分的調(diào)整，大城市居民在這方面的示范作用未能充分發(fā)揮，最終影響了我國(guó)與住和行相關(guān)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展。
第四，從供給結(jié)構(gòu)看，缺陷在于第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)的就業(yè)和產(chǎn)值比重偏高，而第三產(chǎn)業(yè)的比重偏低，影響了各種生產(chǎn)及生活服務(wù)的供給和消費(fèi)。比如，1997年，在200萬(wàn)人口以上大城市市區(qū)從業(yè)人員中，第二產(chǎn)業(yè)占44％，與第三產(chǎn)業(yè)（46％）相當(dāng)；在100—20O萬(wàn)人口大城市市區(qū)從業(yè)人員中，第二產(chǎn)業(yè)占47％，超過(guò)第三產(chǎn)業(yè)近6個(gè)百分點(diǎn)。12 個(gè)200萬(wàn)以上人口大城市市區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重的算術(shù)平均數(shù)高達(dá)46．2％。
因此，可以說(shuō)，大城市交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)缺陷引起的交通擁堵、環(huán)境惡化，降低了人們投資、生活于大城市的收益和福利；偏向第二產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)，影響了大城市功能的完善、居住和服務(wù)功能的發(fā)揮及對(duì)周邊地區(qū)發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)；邊緣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，尤其是與中心區(qū)交通聯(lián)絡(luò)不便利，影響了邊緣區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造和對(duì)人口的吸引；作為最具有支付能力的地區(qū)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)被扭曲，約束著我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)、住宅產(chǎn)業(yè)、軌道交通設(shè)備制造業(yè)、建材和建筑業(yè)等工業(yè)部門及其相關(guān)服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展。消除以上各個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性缺陷，是我國(guó)這些大城市避免陷入停滯狀態(tài)、實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
三、消除大城市結(jié)構(gòu)缺陷、實(shí)現(xiàn)大城市結(jié)構(gòu)升級(jí)的突破口在于建設(shè)快速軌道交通設(shè)施
改革以來(lái)，中央和城市政府所采取的一些措施，都或多或少對(duì)緩解由大城市某個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性缺陷引起的問(wèn)題有所助益。如在老城區(qū)改造過(guò)程中，將其中的工廠關(guān)閉或搬遷到郊區(qū)，在中心區(qū)的邊緣地帶修建住宅區(qū)，在房改過(guò)程中通過(guò)調(diào)整中心區(qū)和邊緣區(qū)的售房?jī)r(jià)格引導(dǎo)居民購(gòu)買邊緣區(qū)的住房，增加對(duì)大城市中心區(qū)道路建設(shè)的土地和資金投入，部分放開大城市客運(yùn)交通的經(jīng)營(yíng)權(quán)，等等。但這些措施都未能從根本上消除我國(guó)大城市的結(jié)構(gòu)缺陷，全面推動(dòng)大城市的結(jié)構(gòu)升級(jí)。究其原因，在于這些措施零碎，不系統(tǒng)，而且都不是大城市結(jié)構(gòu)問(wèn)題中“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的“牛鼻子”。這個(gè)“牛鼻子”就是通過(guò)修建快速軌道交通設(shè)施，消除大城市交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)缺陷。為什么這樣說(shuō)呢？
首先，從前文可知，建設(shè)快速軌道交通設(shè)施是根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提高公共運(yùn)輸供給能力和效率，完善大城市立體交通系統(tǒng)的必由之路。快速軌道交通在客運(yùn)方面共同的優(yōu)點(diǎn)是容量大，準(zhǔn)點(diǎn)快捷、安全舒適，人均占用道路少，能根據(jù)不同路段的地面交通和土地供應(yīng)狀況，從地面、高架、地下三種通行方式中選擇一種，盡量少與其它建筑物和運(yùn)輸方式爭(zhēng)奪用地。因而特別適合我國(guó)大城市人口密度高、高峰期對(duì)交通需求量大、污染嚴(yán)重的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年，200萬(wàn)以上非農(nóng)業(yè)人口城市市區(qū)人口密度為每平方公里1656人，100—200萬(wàn)非農(nóng)業(yè)人口城市的為1164人，這些城市城區(qū)的人口密度還要高得多。許多交通要道小時(shí)客運(yùn)需求量都已超過(guò)1萬(wàn)人次。依賴自行車解決中心區(qū)的通行問(wèn)題，不僅速度、舒適程度無(wú)法保證，而且人均占地也很大，還妨礙其它路上交通工具的行駛。依靠多修公路，包括高架公路和立交橋，以增加對(duì)汽車的承載能力，提高通行速度，同樣難以避免中心區(qū)交通用地規(guī)模的硬約束，并且加重對(duì)環(huán)境的污染也是一個(gè)大問(wèn)題。一些大城市目前在交通問(wèn)題上的困境實(shí)際證明這兩種選擇都是沒有前途的。我國(guó)在這一問(wèn)題上所走的彎路，導(dǎo)致現(xiàn)在每天因?yàn)樾新凡粫扯黾恿舜罅康乃饺顺杀竞蜕鐣?huì)成本。通過(guò)修建快速、舒適、大容量的軌道交通系統(tǒng)，彌補(bǔ)我國(guó)大城市交通結(jié)構(gòu)的缺陷，大幅度提高中心區(qū)的交通供給能力和通行速度，早就應(yīng)該提上解決大城市交通困難的議事日程。
更為重要的是，建設(shè)合理布局的快速軌道交通系統(tǒng)，加上適當(dāng)?shù)呐涮状胧兄谙覈?guó)大城市其他方面的結(jié)構(gòu)缺陷，從而為實(shí)現(xiàn)全面結(jié)構(gòu)升級(jí)奠定基礎(chǔ)。比如，連接城市中心區(qū)與邊緣區(qū)的快速軌道交通線，有助于那些居住和工作在中心區(qū)的居民，將居住或工作地點(diǎn)轉(zhuǎn)移到邊緣區(qū)，從而降低中心區(qū)的人口密集及交通需求密度，改善大城市的空間布局。中心區(qū)地下鐵路的開通，能降低中心區(qū)因?yàn)榻煌〒矶露鴰?lái)的成本，提高中心區(qū)通行能力，有助于中心區(qū)作為生產(chǎn)服務(wù)中心功能的完善和發(fā)揮。邊緣地帶居住區(qū)與工業(yè)區(qū)之間的快速軌道交通，更是有助于城市向邊緣的擴(kuò)展和輻射，促進(jìn)邊緣區(qū)與中心區(qū)的均衡發(fā)展。邊緣區(qū)更大的人均土地面積，更廣的活動(dòng)空間，更低的居住和停車費(fèi)用，有助于居民擴(kuò)大住房消費(fèi)，增加對(duì)汽車的購(gòu)買，從而促進(jìn)城市消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)并帶動(dòng)相關(guān)工業(yè)及服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
因此，軌道交通工程的建設(shè)不僅能直接彌補(bǔ)我國(guó)大城市的交通結(jié)構(gòu)缺陷，而且可以為其空間布局、功能、需求、產(chǎn)業(yè)等多方面內(nèi)部結(jié)構(gòu)的升級(jí)提供動(dòng)力，使大城市的面貌大為改觀，顯著縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家大城市的差距。
四、修建大城市軌道交通工程及配套設(shè)施對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需的直接作用
首先看軌道交通設(shè)施投資需求。假設(shè)在未來(lái)5年內(nèi)，有10座市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在200萬(wàn)以上的大城市各修建軌道交通線60公里，地面、高架、地下線各占1／3，有20座市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在100—200萬(wàn)的城市各修建軌道交通線30 公里，地面、高架、地下線也各占1／3，總計(jì)1200公里，地面、高架、地下線每公里建設(shè)成本分別為1億、3億、6億元，按靜態(tài)算法所需投資總額為4000億元，每年投資額平均為800億元。這一規(guī)模相當(dāng)于1998年國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資總額的6％，也大體上相當(dāng)于1998年與1997年相比全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模增加額的24％。如果將建設(shè)期延長(zhǎng)為10年，則每年的投資額減為400億，以上兩個(gè)比例相應(yīng)降為3％和12％。
軌道交通線的投資成本構(gòu)成中，土建工程約占50％，其余主要是軌道、車輛、通信信號(hào)、牽引供電等方面的設(shè)備投資。這些投資對(duì)于利用建材和建筑企業(yè)過(guò)剩生產(chǎn)能力，對(duì)于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)于機(jī)電設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化及機(jī)電產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，對(duì)于擴(kuò)大機(jī)電設(shè)備所用鋼鐵等中間產(chǎn)品需求，無(wú)疑都有積極作用。由此帶來(lái)的國(guó)民收入增長(zhǎng)將十分可觀。
其次看住宅投資需求。假設(shè)在未來(lái)5年內(nèi)，這些大城市中心區(qū)5O00萬(wàn)人中的1/10即5O0萬(wàn)人遷移到由軌道交通線連接的邊緣區(qū)居住，人均增加住房面積5平方米，需多建設(shè)住房2500萬(wàn)平方米（相當(dāng)于1998年全國(guó)城市住房居住面積的1．25％）；每平方米住宅投資成本按2000元計(jì)算，增加投資500億元，平均每年增加投資100億元。這大致相當(dāng)于1998年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資總額的3％，或1998年全國(guó)商品住宅銷售額的5％。如果這部分居民人均增加居住面積10平方米，每年增加投資200億元，以上兩個(gè)百分比提高一倍。住宅投資的增加將直接提高建材、建筑企業(yè)生產(chǎn)能力的利用率，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大對(duì)電力、交通運(yùn)輸?shù)男枨蟆?
再看配套基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。在軌道交通線到達(dá)的大城市邊緣興建新的居住區(qū)、工業(yè)區(qū)或商貿(mào)區(qū)，還將帶動(dòng)配套的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施如道路、停車場(chǎng)、供電、供水、管道煤氣、郵政通訊、環(huán)境衛(wèi)生和排水系統(tǒng)、固體廢棄物收集和處理系統(tǒng)等的建設(shè)，以及一些社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施如學(xué)校、醫(yī)院、文化活動(dòng)場(chǎng)所等的建設(shè)。這同樣會(huì)擴(kuò)大投資需求，并創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)。
最后從消費(fèi)看。在城市邊緣區(qū)，居住面積的擴(kuò)大，有助于居民增加對(duì)家具、家用電器等耐用消費(fèi)品的需求；活動(dòng)半徑擴(kuò)大，停車更方便，停車費(fèi)用更低，以及中心區(qū)行車速度提高，加上相應(yīng)的汽車消費(fèi)政策調(diào)整，都有助于居民增加對(duì)小汽車的購(gòu)買。近40個(gè)大城市非農(nóng)業(yè)人口家庭數(shù)按 2000萬(wàn)個(gè)計(jì)算，如果5年內(nèi)有1/10的家庭購(gòu)買轎車，則需轎車200萬(wàn)輛，大致相當(dāng)于1998年我國(guó)轎車產(chǎn)量的4倍。每輛車按15萬(wàn)元計(jì)，就可以增加銷售額3000億元，每年平均增加60 0億元，相當(dāng)于1998年全國(guó)社會(huì)消費(fèi)品零售總額的2％。轎車購(gòu)買量的增加還會(huì)帶動(dòng)相關(guān)服務(wù)的購(gòu)買和消費(fèi)。
以上幾個(gè)方面已足以證明，修建大城市軌道交通設(shè)施、消除大城市結(jié)構(gòu)性缺陷的過(guò)程，可以成為這些城市擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、獲得更快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程。如果再考慮到大城市結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)于它們吸納更多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的作用，那么，此舉對(duì)于推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用將更為顯著。
五、消除阻礙軌道交通建設(shè)的幾個(gè)障礙
障礙之一：投資從哪里來(lái)?
從世界范圍看，城市軌道交通設(shè)施的財(cái)務(wù)特點(diǎn)是，初始投資量大，只有享受一定的優(yōu)惠或得到政府的補(bǔ)貼才能彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)虧損，投資才能在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)回收。調(diào)查表明，在我國(guó)，現(xiàn)有的投資渠道難以滿足需要，是目前許多大城市的軌道交通規(guī)劃不能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)、或已經(jīng)上馬的項(xiàng)目不能加快施工進(jìn)度的重要障礙。而跨越這一障礙的關(guān)鍵在于：一是以新的融資方式和金融工具，打通民間資本大規(guī)模進(jìn)入城市軌道交通設(shè)施建設(shè)的渠道；二是以明確的中央和地方政府“政策投入”，刺激國(guó)內(nèi)外各類投資者投資于軌道交通，彌補(bǔ)其投資虧損，由此才能形成“國(guó)內(nèi)融資擴(kuò)大國(guó)內(nèi)軌道交通設(shè)備需求、拉動(dòng)國(guó)內(nèi)設(shè)備制造及其中間投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的良性循環(huán)。
1．過(guò)去的兩種投融資方式都有缺陷，難以為繼。北京地鐵一號(hào)線、二號(hào)線及天津地鐵開始修建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，全部由中央投資。由于軌道交通屬地方性而非全國(guó)性公益設(shè)施，其收益主要由所在城市獲得，因此在實(shí)行分級(jí)財(cái)政的新情況下，從權(quán)責(zé)分工的角度看，主要由中央財(cái)政投資的做法難以為繼。
改革以后北京、上海、廣州新修成的幾條地鐵線均采取了部分利用外國(guó)政府優(yōu)惠貸款的方式（其余則多由城市政府自籌）。這些貸款利息低，但由于附加了購(gòu)買國(guó)外設(shè)備及維修過(guò)程中購(gòu)買其配件的條款，與賣方信貸有些類似。通過(guò)建設(shè)軌道交通工程帶動(dòng)相應(yīng)國(guó)內(nèi)設(shè)備制造業(yè)發(fā)展的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)制造業(yè)勞動(dòng)成本低的優(yōu)勢(shì)得不到利用。從充分利用國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的角度看，這一方式的缺陷顯而易見，并且外國(guó)優(yōu)惠貸款往往由我國(guó)政府擔(dān)保，總量有限，不能滿足龐大的資本需求。因此這不是一種目前具有普遍意義的籌資方式。
2.為城市政府履行其在軌道交通等公共交通方面的職責(zé)開辟新的融資渠道，應(yīng)是一個(gè)基本的解決辦法。比如可允許大城市政府以其地方財(cái)政收入為抵押，發(fā)行軌道交通建設(shè)專項(xiàng)債券；或者以中央政府名義發(fā)行此種債券，由城市政府以其財(cái)政收入承擔(dān)所使用部分的還本付息義務(wù)。在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，以市政府發(fā)行債券的方式為其建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資較為普遍，中央政府主要通過(guò)向城市政府提供“公共交通轉(zhuǎn)移支付”，鼓勵(lì)大城市的軌道交通工程建設(shè)，或者彌補(bǔ)軌道交通的運(yùn)營(yíng)虧損。
3.為吸引國(guó)內(nèi)外各類企業(yè)投資于急需的大城市軌道交通項(xiàng)目(如向新成立的軌道交通公司注資，或進(jìn)行BOT即建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓式的項(xiàng)目融資），借鑒國(guó)外和香港等地的經(jīng)驗(yàn)，中央和城市政府還可采取一系列“政策投入”。如低價(jià)將軌道交通沿線的土地劃撥給投資者進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)；減免相關(guān)拆遷費(fèi)用及軌道交通設(shè)施運(yùn)營(yíng)收益稅收；國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)如開發(fā)銀行承諾相當(dāng)于投資額一定比例的長(zhǎng)期、低息貸款；地方政府認(rèn)購(gòu)部分軌道交通公司的股票，且取得運(yùn)營(yíng)收益后不參與分紅；延長(zhǎng)投資者的運(yùn)營(yíng)期，以增加對(duì)其投資的補(bǔ)償；給予投資者在軌道交通定價(jià)方面更大的自主權(quán)，等等。這些政策投入有助于增加投資于軌道交通項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值，鼓勵(lì)軌道交通事業(yè)的商業(yè)化發(fā)展。國(guó)外有豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資商、某些大城市的建筑和施工企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以及大型商貿(mào)企業(yè)，都有可能成為這樣的投資者。
特別是那些客流量巨大而穩(wěn)定、旅客對(duì)較高的票價(jià)能夠承受的旅游型軌道交通線路，由于運(yùn)營(yíng)收益有保障，投資回收期可縮短，最有希望按上述方式運(yùn)作。大城市政府應(yīng)首先向國(guó)內(nèi)外投資者開放這些線路的投資建設(shè)。
4．作為上述兩類基本措施的補(bǔ)充，是把軌道交通設(shè)施企業(yè)或項(xiàng)目的股票上市和債券發(fā)行納入擴(kuò)充國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)容量的計(jì)劃之中，以吸引廣泛的個(gè)人投資者和機(jī)構(gòu)投資者投資于軌道交通設(shè)施，豐富可供它們選擇的金融資產(chǎn)組合。在發(fā)達(dá)國(guó)家和一些新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，像軌道交通這樣的基礎(chǔ)設(shè)施金融資產(chǎn)，特別能吸引那些承擔(dān)長(zhǎng)期債務(wù)的機(jī)構(gòu)投資者如養(yǎng)老基金、人壽保險(xiǎn)公司等的投資。
障礙之二：高昂的工程造價(jià)
90年代上海、廣州、北京建成的3條地鐵線平均造價(jià)約為每公里6至8億元人民幣，遠(yuǎn)高于世界平均水平。這直接影響了軌道交通與其它交通方式相比的經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性。其中的一個(gè)重要原因，是作為使用外國(guó)政府優(yōu)惠貸款的一個(gè)附加條件，進(jìn)口了幾乎全部外國(guó)設(shè)備。我國(guó)軌道交通建設(shè)不能形成“國(guó)內(nèi)融資擴(kuò)大國(guó)內(nèi)設(shè)備需求、拉動(dòng)國(guó)內(nèi)設(shè)備制造業(yè)發(fā)展”良性循環(huán)的關(guān)鍵，除上面所指出的國(guó)內(nèi)融資的障礙外，國(guó)內(nèi)軌道交通設(shè)備制造業(yè)水平低，是另一個(gè)障礙。
軌道交通設(shè)備涉及機(jī)械、電子、電氣、計(jì)算機(jī)、電力、通信等多個(gè)行業(yè)，軌道車輛、牽引電力、通訊信號(hào)等設(shè)備的建設(shè)、購(gòu)置、安裝費(fèi)用約占軌道交通工程造價(jià)的4O％— 50％。為促進(jìn)軌進(jìn)交通主要設(shè)備和有關(guān)材料的國(guó)產(chǎn)化，1999年國(guó)家計(jì)委制定了《關(guān)于城市軌道交通設(shè)備國(guó)產(chǎn)化的實(shí)施意見》，還成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)這方面的工作，并且動(dòng)用了部分增發(fā)國(guó)債的專項(xiàng)資金，支持一些定點(diǎn)企業(yè)。問(wèn)題的關(guān)鍵是要提高國(guó)內(nèi)相關(guān)設(shè)備制造企業(yè)的技術(shù)和裝備水平，并為其產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)的銷售建立相應(yīng)的金融支持制度。為加大工作力度，加快國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程，進(jìn)出口銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)可在融資上支持國(guó)內(nèi)重點(diǎn)設(shè)備制造企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)的“制造設(shè)備的設(shè)備和技術(shù)”；國(guó)有商業(yè)銀行可為國(guó)產(chǎn)大型設(shè)備的銷售提供金融服務(wù)支持；也可對(duì)國(guó)產(chǎn)化中的難點(diǎn)和關(guān)鍵部件組織全國(guó)性技術(shù)攻關(guān)；建設(shè)使用國(guó)產(chǎn)設(shè)備的“軌道交通示范工程”。只有真正形成有競(jìng)爭(zhēng)力的設(shè)備供應(yīng)能力后，才能避免國(guó)家有關(guān)部門制定的國(guó)產(chǎn)化比率最低限（70％）流于形式。我國(guó)主要地鐵車輛生產(chǎn)企業(yè)長(zhǎng)春客車廠已在國(guó)際投標(biāo)中顯示出其成本優(yōu)勢(shì)，表明促進(jìn)地鐵車輛的國(guó)產(chǎn)化工作已具備基礎(chǔ)。
設(shè)備國(guó)產(chǎn)化只是消除軌道交通工程造價(jià)高這一障礙的一個(gè)方面。其它舉措還包括：
第一，在規(guī)劃過(guò)程中，要全面貫徹“經(jīng)濟(jì)實(shí)用”的原則。比如，可盡量使用地面軌道，少使用高架軌道和地下軌道；列車間隔時(shí)間可以稍長(zhǎng)些；車輛舒適程度也可以稍低些；首期工程路線可以稍短些。一些世界著名城市的軌道交通系統(tǒng)經(jīng)過(guò)了幾十年乃至100多年的發(fā)展，軌道交通技術(shù)也在不斷進(jìn)步。如果我國(guó)在軌道交通起步階段，就試圖把目前最先進(jìn)的軌道交通技術(shù)和功能都集中在自己的設(shè)施上，不僅脫離我國(guó)現(xiàn)實(shí)，而且造成功能上的浪費(fèi)，提高工程造價(jià)，增加維修成本。
第二，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)和采購(gòu)過(guò)程中，廣泛應(yīng)用全國(guó)性的招投標(biāo)制度，以充分的公平的競(jìng)爭(zhēng)，降低工程造價(jià)。特別是在地方（城市）政府主導(dǎo)軌道交通工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工、運(yùn)營(yíng)的情況下，要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。
第三，嚴(yán)格控制建設(shè)與軌道及車站發(fā)揮其基本功能無(wú)關(guān)的附屬設(shè)施。如商店、售票大廳、旅客集散廳，適當(dāng)控制地下車站體量，也可以降低工程成本。
綜合考慮以上各項(xiàng)，即使將我國(guó)軌道交通工程造價(jià)在現(xiàn)有水平上降低50％，也是有可能的。
障礙之三：傳統(tǒng)體制中“條”與“塊”分割的不利影響
這里的“條”是指鐵路部門，在傳統(tǒng)體制下是全國(guó)鐵路的唯一投資主體，經(jīng)營(yíng)組織者也是其屬下的路局、分局。這個(gè)大一統(tǒng)的“條”，不僅在幾乎所有大城市都建有運(yùn)量不大或閑置的鐵路軌道，而且擁有鐵路交通設(shè)備制造和施工方面的過(guò)剩能力，其設(shè)施和能力基本上都可為大城市的公共交通所用，為地鐵系統(tǒng)、輕軌等新型軌道交通所用。但受傳統(tǒng)體制影響，城市軌道交通作為城市建設(shè)的一個(gè)方面，在“塊”—一城市政府管轄范圍內(nèi)，業(yè)務(wù)主管部門是另一個(gè)“條”——建設(shè)部門。嚴(yán)重的條塊分割狀態(tài)提高了軌道交通規(guī)劃、投資、建設(shè)過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本，阻礙了上述三方之間必要的合作（這也是我們通常看到的城市之間、城郊之間鐵路運(yùn)輸與大城市內(nèi)部交通體系不能互相銜接的一個(gè)重要原因）。
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一個(gè)新的合作范例是上海地鐵3號(hào)線；上海鐵路局以其兩條舊鐵路線作價(jià)入股于地鐵式的高架城市鐵路，并獲得上海市政府劃撥的500畝土地用于新的鐵路設(shè)施建設(shè)。在目前的體制轉(zhuǎn)軌階段，這種合作對(duì)于充分利用現(xiàn)有條件大規(guī)模啟動(dòng)軌道交通建設(shè)，對(duì)于節(jié)省投資成本，對(duì)于調(diào)動(dòng)多方積極性加快建設(shè)進(jìn)程，都很有必要。但中央政府需要加以推動(dòng)，才能消除一些現(xiàn)存體制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理等方面的障礙。
除上海市地鐵3號(hào)線這一模式之外，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，其它可供選擇的模式還有：鼓勵(lì)鐵路部門介入大城市公共交通，將城市鐵路或市郊鐵路改造成適合城市需要的公交化軌道交通系統(tǒng)；配合鐵路體制改革，鼓勵(lì)城市公交公司或其他有興趣的企業(yè)，入股于鐵路部門新成立的城市或市郊鐵路公司，使之成為城市公共交通體系的一個(gè)組成部分；將鐵路部門閑置或利用效率低的城市路段劃撥（或作價(jià)轉(zhuǎn)讓）給所在城市，用于軌道交通設(shè)施建設(shè)。
障礙之四：落伍的和受到干擾的軌道交通規(guī)劃
我國(guó)有的大城市軌道交通規(guī)劃是多年前制定的，由于未能根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行城市建設(shè)，軌道交通規(guī)劃已與城市結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。還有的大城市在自己原來(lái)的規(guī)劃中沒有留出建設(shè)軌道交通設(shè)施的空間。無(wú)論屬哪種情況，都需要制定新的軌道交通規(guī)劃。這一方面會(huì)觸動(dòng)一些既得利益者（如需要搬遷的商貿(mào)企業(yè)、住戶），另一方面也會(huì)帶來(lái)新的既得利益者（如軌道交通線沿線的房地產(chǎn)開發(fā)商）。他們都可能成為軌道交通合理規(guī)劃和建設(shè)的障礙：或者妨礙軌道交通規(guī)劃的早日制定和公布，或者影響其合理布局和建成后的交通流量。
科學(xué)的軌道交通規(guī)劃是軌道交通建設(shè)的第一步。軌道交通線的合理布局依賴于各大城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的具體情況，如城市交通需求的空間分布、功能結(jié)構(gòu)的定位和調(diào)整方向、邊緣區(qū)相對(duì)于中心區(qū)的開發(fā)程度等。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，有兩種選擇可供參考：
一是，對(duì)于人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局相對(duì)合理、功能分區(qū)比較適中的大城市，主要需要發(fā)揮軌道交通設(shè)施的快速通道作用，應(yīng)優(yōu)先在目前的中心區(qū)內(nèi)部或環(huán)繞中心區(qū)修建，以利于提高中心區(qū)的通行速度，完善中心區(qū)的服務(wù)功能。
二是，在人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局不合理、功能分區(qū)缺乏的城市，主要需要發(fā)揮軌道交通設(shè)施在調(diào)整空間結(jié)構(gòu)和完善功能分區(qū)方面的作用，應(yīng)優(yōu)先在城市中心區(qū)與快速發(fā)展的新區(qū)之間、在中心區(qū)與希望發(fā)展的邊緣區(qū)之間修建，以盡快調(diào)整城市的空間和功能布局。
六、其他配套政策建議
為使大規(guī)模軌道交通建設(shè)有序進(jìn)行，并在大城市結(jié)構(gòu)升級(jí)和加速我國(guó)城市化過(guò)程中發(fā)揮更大作用，下面的配套政策很有必要。
第一，建議成立高層次的專門領(lǐng)導(dǎo)小組，由一位國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)部門如計(jì)委、建設(shè)部、鐵道部、交通部以及各大城市在軌道交通方面的工作，防止各大城市一哄而上，制造一批新的“胡子工程”和“豆腐渣工程”，負(fù)責(zé)軌道交通設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化，并且在對(duì)外談判、招商過(guò)程中，發(fā)揮統(tǒng)一對(duì)外的作用。當(dāng)前應(yīng)在軌道交通規(guī)劃科學(xué)、布局合理、投資來(lái)源落實(shí)的“超大城市”中選擇幾個(gè)，盡快上馬，然后保證“十五”期間每年有幾個(gè)大城市開工。經(jīng)過(guò)充分論證完成規(guī)劃的城市，應(yīng)盡快向全社會(huì)公開其軌道交通規(guī)劃，一方面便于資金的籌措，另一方面有利于指導(dǎo)新的投資活動(dòng)，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
第二，由于大城市及其周邊城市常常歸屬不同的省級(jí)政府，形成以大城市為中心、超越行政區(qū)劃的城市體系遇到障礙，中央政府有關(guān)部門需要加強(qiáng)以大城市為中心的城市圈、城市帶的規(guī)劃和建設(shè)工作。尤其需要通過(guò)大城市內(nèi)部交通體系與周邊城市間、大城市城郊間交通的銜接，促進(jìn)大城市與周邊中小城市及農(nóng)村地區(qū)的一體化，提高大城市軌道交通、機(jī)場(chǎng)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，避免重復(fù)建設(shè),便利大城市的結(jié)構(gòu)升級(jí)，真正發(fā)揮大城市的輻射作用。
第三，調(diào)整大城市土地政策，進(jìn)一步規(guī)范、完善一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)，使土地市場(chǎng)在大城市結(jié)構(gòu)升級(jí)中發(fā)揮更大作用。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地的控制應(yīng)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)手段為主。比如，可制定適用于不同地區(qū)的最低基準(zhǔn)土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格；也可提高對(duì)享有土地使用權(quán)的農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于大城市建筑物和人口的密度更高，聚集經(jīng)濟(jì)更顯著，與中小城市、鎮(zhèn)相比，大城市實(shí)際上是更集約地使用土地資源的城市類型，應(yīng)優(yōu)先保證大城市增量土地的供應(yīng)，鼓勵(lì)大城市周邊地區(qū)的城市化，實(shí)現(xiàn)大城市的超先發(fā)展。還可以適當(dāng)增加大城市所轄周邊縣市區(qū)的數(shù)量，并由中央授權(quán)大城市政府統(tǒng)一核批所轄縣市區(qū)土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非 ”。
再比如，在大城市存量土地分配和使用過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格控制行政劃撥土地的范圍，杜絕商務(wù)用地協(xié)議出讓，一律采用公開招標(biāo)拍賣的方式。同時(shí)有必要放開二級(jí)市場(chǎng)，全面清理轉(zhuǎn)讓未取得使用權(quán)的土地的行為。地價(jià)決定的市場(chǎng)化將加速大城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能分區(qū)的實(shí)現(xiàn)。
第四，鑒于大城市政府在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障等方面承擔(dān)的巨大壓力，在進(jìn)一步完善分級(jí)財(cái)政體制的過(guò)程中，要對(duì)充實(shí)大城市財(cái)源的問(wèn)題給予特別的關(guān)注。除上面提到的允許城市以其財(cái)政收入作擔(dān)保發(fā)行市政設(shè)施債券外，其他可采取的措施還有：調(diào)整歸屬城市財(cái)政的稅種，時(shí)機(jī)成熟時(shí)由城市開征面向不動(dòng)產(chǎn)和重要?jiǎng)赢a(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅；提高土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，并減少該稅的減免；開征土地閑置稅；存量土地出讓收益由各城市設(shè)立專項(xiàng)土地基金，主要用于支持軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；用中央所得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”士地收益設(shè)立中央土地基金，部分轉(zhuǎn)移支付給基礎(chǔ)設(shè)施欠帳較多大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；改革一些城市公用設(shè)施的收費(fèi)制度，減少收費(fèi)拖欠，并使價(jià)格能夠反映成本；適當(dāng)增加中央財(cái)政向城市所承擔(dān)的一些社會(huì)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移支付，等等。
第五，鑒于目前普遍存在的對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力向大城市流動(dòng)的歧視現(xiàn)象，有必要針對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力在職業(yè)培訓(xùn)、獲取就業(yè)信息、子女受教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房等方面遇到的實(shí)際問(wèn)題，制定一系列更加公平的政策。
