城市軌道交通公私合作投融資方案的設計與實施
北京市基礎設施投資有限公司（簡稱京投公司）是由北京市國資委出資的國有獨資公司，前身為1976年成立的北京地鐵公司，1984年5月更名為北京市地下鐵道總公司，2001年改制為北京地鐵集團有限公司，2003年改組更名為北京市基礎設施投資有限公司。主要經營業務為城市基礎設施的投融資和資本運營。
目前，公司擁有北京市地鐵運營線路200公里，日均客運量400萬人次；公司負責地鐵新建項目、地鐵更新改造項目、城市環境綜合治理項目、高速鐵路項目、信息基礎設施項目等總投資超過2000億元的項目融資、投資、投資管理工作；同時，積極推進軌道交通沿線土地、地下空間建設等基礎設施相關資源的開發運作。截至2008年底，公司注冊資本271.73億元，總資產921.74億元，凈資產517.91億元。 目前，公司資產已經超過1000億元，成為首都國資系統資產規模第二個超千億元大關的國有企業。
在北京市政府對基礎設施“政府主導、社會參與、市場運作”的方針指引下，公司按照北京市政府對公司提出的“運用各種融資手段，保障建設資金需求；市場化運作，降低投資成本，減輕財政負擔；實現國有資產保值增值”的職能要求，本著“保障供給、降低成本、優化結構、控制風險、創新體制”的二十字融資方針，積極開展工作。公司成立五年多來，通過利用固息貸款、利率期權貸款、買方信貸、企業債券、股權信托等多樣化的債務融資手段，創建與實施公私合作、BT等股權投融資方式，已完成投資940億元，落實建設資金2426億元，節約融資成本25億元，預計落實的資金合同執行完畢，可以節約融資成本155億元。有效保證了建設資金及時到位，并大幅降低融資成本，促進了北京市軌道交通投融資體制改革。
一、城市軌道交通公私合作投融資方案設計與實施的背景
2001年，北京申辦2008年奧運會成功后，市政府決定大力發展軌道交通，明確了新建200公里城市軌道交通、總投資達600多億元的投資建設任務，軌道交通面臨前所未有的發展機遇與挑戰。
（一）原有依賴政府單一投入的投融資方式無法滿足北京軌道交通大規模建設的巨額資金需求
軌道交通項目建設周期長（一般在4年以上），投資大（地下線每公里造價約7億元，地面線每公里造價約2億元）。根據2001年當時的軌道交通建設計劃，按政府出40%資本金，60%由銀行貸款投資的方式，經測算，包含新線投資、老線改造、還本付息、運營虧損補貼在內，2008年前市財力每年對軌道交通的直接投入將高達50億元，2008年后，市財力投入都將高達100億，負擔巨大。因此，探索建立新的投融資方式，以拓寬資金渠道，降低資金成本，成為亟需解決的問題。
（二）原有的獨家投資建設運營體制無法滿足北京軌道交通成網投資、建設、運營條件下提高效率的需要
作為市政基礎設施項目，全世界地鐵普遍存在著運營虧損，地鐵企業一般均由政府直接投資并提供補貼來運營。這樣，政府部門承擔了地鐵項目經營者和行業監管者的雙重身份，這就使地鐵等公共事業中不可避免地出現政企難分、行政壟斷、激勵約束機制弱化等體制弊端，導致了地鐵投資、建設效率較低，運營服務水平無法有效提高等問題。北京地鐵自1969年建成國內第一條線路通車運行以來，充分發揮其快捷、大運量、環保等優勢，為北京市居民出行提供了極大的便利。但由于長期只由一家國有企業獨家經營，存在著政策性虧損與經營性虧損界定不清，投資效率較低，建設與運營無法有效銜接、運營水平有待提高、監管難以到位等一系列問題。如北京地鐵一環線，全部為政府投資，雖年客運量已達4.6億人次，仍然處于長期巨額虧損，每年需政府運營虧損補貼幾億元，此外還需政府投入數十億元的更新改造資金。
面對短期內200公里600多億元的北京地鐵成網投資、建設、運營任務，若仍沿用傳統投融資方式，由一家企業來完成，很容易形成粗放型的發展過程，即雖然短時間內實現了建設里程的增長，但卻不可避免地出現成本、質量、安全問題，以及運營補貼居高不下、政府負擔不斷加重的低效率情況。因此，如何探索建立新的投融資方式，在投資、建設、運營三個環節培育新的企業主體，引入適度競爭的市場機制，以吸收國際軌道交通行業先進管理經驗，提高投資效率，為市民提供更優質的軌道交通運輸服務，成為深化改革的新方向。
（三）積極探索設計新的投融資方式，需解決多個難題
公司通過對國內外基礎設施投融資模式發展歷程的初步研究分析后發現，二十世紀七十年代以來，西方國家開始采用公私合作方式，引入民間資本及管理，來解決基礎設施項目資金不足和效率提高的問題，并在電廠、水廠、高速公路等大型基礎設施領域取得了一定成效。但在地鐵項目行業，各國地鐵尚在探索之中，始終未有實質性的突破。公司經進一步研究，發現地鐵項目要采用公私合作方式等市場化運作確實存在很大的難題需解決。
一是地鐵項目建設期長、投資規模巨大、建成后運營成本高、實行政府定價且低于成本價、項目收入不足以回收全部投資，項目公益性強、營利性差，尚未建立盈利模式，缺少引入社會資本的基礎性條件。
二是地鐵項目作為公共事業，要求其經營具有較高的安全性、連續性、低價性等特性，與經營性項目有可能存在的較高的收益與風險相沖突。
三是基礎設施投融資市場還在發育階段，投資者數量有限；軌道交通市場化運作涉及政府投資、規劃、價格、特許經營、建設等多個審批程序的改革，缺乏成熟經驗可資借鑒，相關監管配套法規不健全，市場化融資的基礎還不穩固。
二、城市軌道交通公私合作投融資的內涵與方案設計
城市軌道交通公私合作投融資是指，定位軌道交通準公共產品的經濟特點，在投資上將公益性與營利性部分定量分開，由政府負責公益性部分的投資，由社會投資者負責營利性部分的投資并負責地鐵的經營管理，通過科學合理的風險保障、收益調節機制的設計，建立適度市場競爭機制；同時，政府部門通過采取針對性、契約化的監管方式，確保地鐵項目的持續性、安全性、公益性。最終，通過地鐵項目投資、建設、運營效率的提高，實現政府部門為市民提供的公共產品服務水平的提高，企業實現合理收益的雙贏。（公私合作中的“公”指政府機構及其代理，“私”泛指政府機構外的一切，包括營利性國有企業、社會資本、外資、甚至公民個人）
2001年，北京市地下鐵道總公司改制更名為北京地鐵集團公司后，按照市政府賦予公司“積極探索北京地鐵多渠道融資方式，按照市場化運作的方式，實現投資主體多元化，加快融資速度”的職能任務，積極全面地開始了地鐵投融資工作。公司對軌道交通經濟特點進行了專門的研究，結合北京地鐵項目實際特點，廣泛研究了英國倫敦地鐵PPP方式、香港地鐵經營模式、法國地鐵監管模式、新加坡地鐵投資建設模式、希臘地鐵投資模式，并與加拿大蘭萬靈公司、香港地鐵公司、美國柏誠公司、臺北捷運公司等多家行業投資、經營者進行了城市軌道交通市場化運作的交流。在此基礎上，公司提出了軌道交通公私合作投融資的運作思路和方案構想，初步提出由政府部門與社會投資者合作建設地鐵項目，并提出了這種合作需建立的經濟關系、法律關系、政策關系，以及如何在投資、建設、運營、監管四個環節明確各參與方的主要權利義務的分配原則。
2002年初，中國國際工程咨詢公司對公司提出的公私合作投融資方案構想進行了專家論證。專家論證意見認為，盡管地鐵運營的社會效益很好，但地鐵運營的財務收益通常較低，地鐵運營收入不足以全額補償投資及運營成本。采用公私合作方式一方面可以引入民間資本投資，加快地鐵建設進度，更重要的是可以提高地鐵運營的經營效率，這種投融資方式是世界性的發展趨勢，也符合北京市基礎設施投融資體制改革的方向，建議公司進一步研究具體方案。同時指出，公私合作方式把地鐵項目分為公益性與營利性兩部分，并分別由政府與社會投資的結構性融資概念，在目前國內外基礎設施項目還沒有先例，需要進行較多的體制、機制、技術創新。專家評審意見表明公司提出的公私合作投融資方向正確，意義重大，任務艱巨。公司堅定信心，高度重視，不怕困難，集中專業人員進行攻堅研究，終于設計制定了完整的城市軌道交通公私合作投融資方案。
（一）準確定位軌道交通項目的準公共產品經濟屬性，設計公私合作方式的盈利模式
由于軌道交通項目無法通過票款收入收回全部投資并實現盈利，整個項目都由社會投資者投資確實不具備經濟可行性，因此人們一般認為軌道交通屬于必須由國家投資、政府壟斷經營的純公益性產品。但公司以公共部門經濟理論為基礎，通過深入研究認為，軌道交通項目的經濟特征雖以公益性為主，但也兼具一定的營利性，屬于準公共產品，既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補助的條件下，由非政府部門通過市場提供。
但如何在經濟上科學合理地區分公益性與營利性關系，是實現公私合作需首先解決的財務條件。針對這一難題，公司采用逆向思維，從界定項目經濟價值入手，采用結構融資技術，創造性地在投資上將一個地鐵項目分成A、B兩部分，A部分為公益性部分，由政府投資，B部分為營利性部分，由社會投資，并通過項目一定時期內的經營收入實現合理回報，建立了軌道交通項目盈利財務模型。
1、確定軌道交通項目政府投資與社會投資的基礎比例關系
公司在對軌道交通運營成本、預測客流和票價結構等方面做了大量實證研究的基礎上，通過數據統計分析和預測，建立了軌道交通項目壽命期現金流量模型，以經營期30年、回報率10%為假設條件，最終發現新建地鐵項目30年的財務凈現值的總額（即軌道交通項目市場估價值），約占項目總投資的30%，另外70%投資不具市場價值，應為公益性投資。30%具有市場價值的投資部分可以通過市場化的方式吸引社會投資解決，70%公益性投資部分只能由政府財力解決。
由于不同線路的客流收入情況、建設成本、票價政策等因素存在差異，政府投資和社會投資的比例可以在上述基礎比例上進行微調。即如果線路的經濟特征相比平均水平要好，那么政府投資的比例可以下調，反之則上調。
2、導入軌道交通影子票價，解決地鐵項目政府定價與市場定價相背離的問題
票價問題是軌道交通市場化運作的核心問題。地鐵作為公共產品，根據規定實行政府定價，這就使投資者很難通過價格來消化成本。如何在政府為保證項目的公益性而實行的政府定價與社會投資商業化運作所需要的自主定價之間，建立科學、合理、靈活的票價機制，是長期以來制約社會投資進入地鐵的又一大難題。
為此，公司研究提出了軌道交通影子票價及其調價機制，即在基期計程票價基礎上，結合客流結構，確定平均人次票價，對票價的調整結合與經營成本緊密相關的電價、工資、消費價格指數等因素考慮，建立聯動機制，量化票價公式。
軌道交通影子票價體現了應通過價格合理消化的軌道交通行業企業正常的成本上漲因素。按政府定價計算的平均人次票價與按影子票價計算的平均人次票價差額部分，由政府與社會投資共擔。這一機制建立了軌道交通項目政府定價與市場價格間的橋梁。
3、采用公益性資產租賃的方式，實現在同一項目上對公益性資產與營利性資產管理的整體性
軌道交通項目在投資上可以分為公益性與營利性兩部分，并分別由政府投資方與特許公司（即由社會投資人投資組建，通過簽署《特許經營協議》，取得項目特許經營權的項目公司）兩個業主負責建設，但在資產管理、運營管理上，又必須統一起來。因此，公司設計了資產租賃的方式，由特許公司通過租賃公益性部分資產，向政府投資方繳納租金的方式取得公益性資產的使用權。
（二）設計合理保障機制，妥善處理好公共產品持續經營與經營性風險的關系
縱觀世界各地基礎設施市場化運作的成功案例，關鍵在于合理分配項目的收益與風險，要避免出現以下兩種情況，一種是項目實際收益過高，政府迫于公眾壓力，向社會投資者收回項目經營權，另一種是項目實際收益過低甚至持續虧損，投資者退出。
公司充分認識到對于準公共產品，構造適度盈利、適度風險的保障機制，對實現軌道交通公私合作投融資方式至關重要，公司認真研究設計了以下兩個機制，為項目持續運營提供保障。
1、設計租金調整機制。以特許公司租賃政府投資的公益性部分資產所繳納的租金為蓄水池，在項目成長期，如果實際客流低于預測客流一定比例（將導致特許公司經營困難，危及項目運行，并影響公眾出行），政府投資方適當減免租金，增強項目的抗風險能力；在項目的成熟期，如果實際客流超出預測客流一定比例，政府投資方適當調增租金，以回收部分政府投資，避免項目產生超額利潤。
2、設計合理的社會投資退出機制?？紤]到軌道交通服務的公益性，當不可預見事件發生且影響嚴重，為保證正常系統安全運行，投資者需退出，政府有義務介入以保證公眾的利益不受損害。如因投資者自身經營不善、違約導致退出，政府將折價甚至無償接管B部分資產；如因不可抗力、政策調整以及非經營性因素導致退出，政府需要給予投資人以公允價格補償。
（三）簽訂《特許經營協議》，明確界定政府與特許公司之間的權利義務關系
在市場經濟條件下，對于經營性企業，政府主要履行監管和服務職能，企業進行自主經營、自負盈虧。而對于公共事業型企業，政府部門往往介入較深，很大程度上承擔了企業應履行的經營職能。因為公共事業型企業多為國有企業，政府與國有企業之間還存在著一家人的概念認識。但實際上，隨著社會經濟的發展，對產權、事權的清晰界定要求越來越高，即使是一家人也應明算賬。無論國企、民企，政企關系都需要明確清晰。公司研究認為，軌道交通公私合作投融資方式下，政府對軌道交通企業除存在服務監管等正常的行業管理關系外，還有著特殊的合作關系。
軌道交通公私合作投融資方式下的合作關系或稱伙伴關系，是政府以經營權的讓渡向社會投資者購買社會公共產品服務，以此履行其作為政府的公共產品提供職責。政府部門成為交易的一方，雙方的權利義務應該是平等、自愿的。例如，政府的權利是要求特許經營者提供不間斷的公共服務，政府有定價權，政府的義務是提供資金的支持、落實項目規劃條件的實現等。特許公司的權利是自主經營，享有收益權，義務是特許期滿無償將其投資建設的B部分項目資產完好地交給政府。
政府通過與特許公司簽署《特許經營協議》，來落實政府與企業之間的合作關系，即明確政府與特許公司之間的權利義務關系?！短卦S經營協議》主要內容包括：政企雙方在特許權的授予、建設分工和銜接機制、票價水平、票價結算機制、客流風險分擔機制、一般補償辦法、終止補償辦法等方面的權利義務關系。另外，特許公司與政府投資的A部分資產業主間的資產租賃關系，也需要簽定《資產租賃協議》，約定租金水平和租金方式，取得資產使用權，并負責經營期間的維護，特許期滿要完好地歸還A部分資產。
（四）強化政府監管機制建設，確保公眾利益
城市軌道交通關乎人身和財產安全，關乎廣大公眾的滿意程度。作為公眾利益的代表，政府要監督社會投資不能以損害公眾利益為代價追求利潤最大化。公私合作投融資方式中的政府監管不但不能弱化，而且需要強化。為此，公司著力研究加強軌道交通公私合作方式下的政府監管機制建設。
政府部門通過明確《特許經營協議》中有關安全、質量標準和罰則，增大了政府部門對公用事業的監管幅度和深度。在監管范圍上，包括了投資、建設、運營的全過程；在監管時序上，包括了事前監管、事中監管和事后監管；在監管層次上，如發生一般違約事項，以經濟處罰為主，實施一般監管，如發生涉及公共安全等緊急事件，政府擁有介入權，實施特殊監管，以切實保護公眾利益，如特許公司嚴重違反《特許經營協議》規定的義務，政府有權采取最終監管包括收回特許權在內的制裁措施；在監管標準上，結合具體項目特點，能量化的盡量量化，不能量化的盡量細化。例如，公司研究將客運服務監管分為列車服務指標、客運服務表現和客運服務一般要求三部分，分別對特許公司提出具體明確的考核指標和違約處理辦法。
在服從明確監管機制的條件下，地鐵企業可以完全按照市場化原則運作項目，通過企業主觀上對利潤最大化的追求，在合理邊界內，為降低成本而提高管理水平，為增加收入而提高服務水平，客觀上保障了為公眾提供良好運輸服務的公共利益。
三、城市軌道交通公私合作投融資方案的實施
2003年，根據北京市委、市政府的指示，北京地鐵集團公司改制更名為北京市基礎設施投資有限公司，市政府賦予公司的職能為“承擔全市基礎設施的投資職能。通過市場化運作吸引社會投資人進入，實現投資主體多元化，促進我市基礎設施快速發展”。經過此前歷時近2年的研究，軌道交通公私合作投融資方式運作思路不斷清晰，重要原則逐步穩定，在公司的積極努力下，軌道交通項目政府投資與社會投資7：3的基礎比例得到了北京市政府的認可，軌道交通公私合作投融資方式的實施條件逐漸成熟。公司開始積極推進軌道交通公私合作投融資方式在具體項目上的實施。
（一）選定地鐵四號線實施軌道交通公私合作投融資方式
2003年，公司負責投資的北京市軌道交通擬建、在建的項目有地鐵四號線、五號線、十號線一期（含奧運支線）、九號線4條線路。公司研究認為，九號線剛剛進行預可研，項目的線位、路由、投資均不穩定，且預計客流不夠理想，尚不具備公私合作的基礎。四、五、十號線一期（含奧運支線）已開工建設，項目的線位、路由、投資均相對穩定，且均為市內線，客流比較理想，項目本身的經濟條件都具備公私合作的基礎。但五號線已開工一年多，社會投資人已基本沒有余地參與項目設計、介入項目前期，對吸引社會投資的限制條件較多。十號線目前僅開工建設一期工程，且與奧運支線（規劃中的八號線一期）一并立項共同建設，建成后十號線一期與奧運支線之間，及與二期工程之間的投資建設、運營組織關系非常復雜且不確定，而奧運支線直接服務于2008年奧運會，責任重大，不容嘗試，因此不宜將十號線一期（含奧運支線）交給社會投資人組織投資建設運營。而四號線剛剛開工，各項條件均較為符合，因此，公司決定，選定四號線作為軌道交通公私合作投融資方式的試點積極推進。
（二）按照設計方案，細化地鐵四號線公私合作投融資實施方式
公司聘請了國內外有經驗的財務、技術、法律顧問，工作團隊達30人，按設計方案細化地鐵四號線公私合作實施方式，報請市政府部門批準。北京市交通委、市發改委組織政府有關部門，聘請了英國普華永道、法國東方匯理銀行、北京交通大學、律師事務所等專業機構，進行了聯合評審，給予了肯定并提出修改意見。2004年9月，市政府批復同意了四號線公私合作運作方式。
北京地鐵四號線南起豐臺區馬家樓，北至海淀區龍背村，正線長度28.6公里，共設地鐵車站24座，線路穿越豐臺、宣武、西城和海淀四個行政區，是北京市軌道交通線網中的骨干線路，是南北交通大動脈。預計通車后日客運量將達到50萬人次以上。項目于2003年開工建設，概算總投資153億元。
公司根據北京地鐵四號線初步設計概算153億元的投資，將全部建設內容劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程的投資和建設，投資額約為107億元，約占總投資的70%，由京投公司為主通過政府投資完成；B部分包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備的投資和建設，投資額約為46億元，占總投資的30%，由社會投資人組建特許公司來完成。
在四號線建成后，特許公司將負責地鐵四號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。
特許經營期結束后，特許公司將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給京投公司。
公司結合四號線的換乘客流特點，明確了以2004年價格水平測算的30年運營期內各年度測算平均人次票價收入水平，其中，起始年為3.34元（按此水平計算，北京市民每月用于交通的支出占工資比例的6.1%，符合世界銀行報告提出的應在5%—10%之間的發展中國家市民經濟承受能力水平）；測算票價調整公式中，計算出在票價調整系數中，電價變化幅度占30%，城市在崗職工平均工資變化幅度占35%，居民消費價格指數變化幅度占35%，并測算確定了總體修正系數為80%；測算調價周期為，運營初始年按累計調整系數進行第一次測算調價，此后每三年計算一次；若各運營年度按實際運營票價實現的平均人次票價收入水平低于調整后的測算平均人次票價收入水平，其差額部分由政府給予補償，反之，差額部分由政府收回。
對于客流風險分擔問題，公司一方面在具體測算的基礎上，明確了“如果實際客流低于預測客流一定比例，政府投資方適當減免租金；實際客流超出預測客流一定比例，政府投資方適當調增租金”的具體比例參數，另一方面，明確如果實際客流連續3年低于預測客流的一定比例，導致特許公司無法維持正常經營，且雙方無法就繼續履行《特許經營協議》達成一致意見，則《特許經營協議》終止，市政府將按《特許經營協議》規定以市場公允價格回購B部分項目資產，但特許公司應自行承擔前3年的經營虧損。
由于沒有成熟的軌道交通項目《特許經營協議》、《資產租賃協議》文本可供借鑒，公司集中投入大量人力，編寫了四號線項目《特許經營協議》、《資產租賃協議》，通過公司對四號線公私合作投融資方式的細化，政府與社會投資者之間風險收益進一步合理分擔，不僅降低了政府的建設成本，而且使社會投資者承擔的風險降低到了可接受的程度，將政府的力量和市場的作用更有效地結合起來。
（三）通過國際招商，選定合適的投資人
2004年，公司編制招商文件，組織、參與了4次大型推介會，進行國際招商，社會投資人表示項目公私合作具體方案新穎，符合投資人視角，滿足投資人對項目投資評估的需要。香港地鐵、中信、西門子、新加坡地鐵等10余家公司表達了投資意向。
考慮到軌道交通行業專業性強的特點，加上長達30年的特許經營期，公司在選擇社會投資人時格外謹慎，既要考慮其投資能力，還要考慮其軌道交通運營經驗和能力，真正符合條件的投資者鎖定在“西門子-中鐵建聯合體”、“香港地鐵-首創集團聯合體”兩家。
香港地鐵-首創集團聯合體”中，香港地鐵、首創集團均為京港兩地具有政府背景的大型企業，實力雄厚、信譽優良。其中，北京首都創業集團有限公司為北京市大型國有獨資公司，資產規模超過300億元，有著豐富的軌道交通投資建設經驗；香港地鐵公司成立于1975年，第一大股東為香港特區政府，持有股份約76％。2000年在香港聯合交易所上市，為恒生指數成分股之一。香港地鐵公司具有20多年城市鐵路建設和營運的成功經驗，擁有六條城市鐵路（含一條機場快線）。
通過與兩家聯合體的競爭性談判，經報請市政府有關部門同意，最終，“港鐵-首創聯合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實力、豐富的運營經驗、先進的管理理念等因素被選定。
（四）談判簽訂項目協議，確保合作方式的順利實施
公司就投資額、技術條件、運營標準、法律問題等與“港鐵-首創聯合體”進行了多輪協議談判，其中，向特許公司收取的A部分租賃資產的租金是談判的焦點之一，談判最終的租金水平較高。
2005年2月，項目《特許經營協議》、《資產租賃協議》成功簽署，隨后通過國家發展改革委、國家商務部核準批復。特許公司（京港地鐵公司）順利成立，董事會、經營班子、員工隊伍均已到位，工作已全面開展。京投公司已按政府的要求對京港地鐵公司和四號線項目進行日常監管，公私合作投融資方式已經并將在投資、建設、運營各個環節全面保障項目的順利實施。
1、投資環節：在京港地鐵公司所負責的四號線B部分總投資46億元中，30%（即13.8億元）由京港地鐵公司的資本金解決，其余70%（即32.2億元）由京港地鐵公司負責貸款落實，京港地鐵公司已與國家開發銀行、中國工商銀行北京市分行簽署了貸款協議，落實了全部貸款。根據京港地鐵公司的外商投資合作協議，在京港地鐵公司中，外方投資人香港地鐵公司以港幣現金出資，持股49%；中方主要股東北京首都創業集團有限公司以現金出資，持股49%；為符合中方控股的國家產業政策規定，并加強對項目公司進行政府監管，以充分保障公眾利益，京投公司以現金出資，持股2%。按照合作協議，股東方將按項目進度分期注入資本金。目前，各方股東已按比例提前完成第一期入資2.07億元（占注冊資本的15%）。通過以上設計與安排，項目投資完全可以保障。
2、建設環節：為保證工期，四號線A部分工程早已在公私合作方式運作過程中由京投公司委托北京市軌道交通建設管理公司負責建設。為避免四號線作為一個完整工程在物理上劃分為兩部分帶來工程界面銜接和建設期工程管理協調的復雜問題，按照京投公司的建議，京港地鐵公司也已將其負責的B部分工程同樣委托給北京市軌道交通建設管理公司負責具體建設。同時，《特許經營協議》在保障京港地鐵公司可在B部分建設中充分引入國際先進經驗、進一步優化設計的同時，鼓勵京港地鐵公司對A部分建設提出優化意見并設計了獎勵機制。此外，對建設期A、B部分間的協調機制也作出了明確規定，在京投公司的組織下，A、B部分定期和日常的協調機制及優化建議提出與商榷實施機制均已有序開展，從而形成了“兩個業主、一家建設、充分協調、共謀最優”的良好局面。目前，特許公司已全面參與四號線工程優化設計、項目施工和設備采購招標，提出了很多合理的優化建議，其積極意義已經顯現。
3、運營環節：《特許經營協議》明確規定了運營期內具體的運營時間、最大發車間隔、最大高峰滿載率、發車數量、準點率、各種設備系統可靠度等一系列客運服務指標和檢查處罰機制。如特許公司違約導致《特許經營協議》終止，市政府將支付遠低于B部分資產帳面凈值的價格取得社會投資人投資形成的該部分資產，社會投資人將因此承擔極大的投資損失，借此即可鞭策社會投資人認真履約，政府得以充分維護社會公眾利益。同時，《特許經營協議》規定，特許期滿后特許公司將B部分項目設施完好、無償移交給市政府。如果屆時市政府決定繼續采取特許經營方式經營四號線項目，則在同等條件下，特許公司具有優先權，從而保證了四號線客運服務的連續性和穩定性，有效防范了項目風險，保障了項目公益性。
完整的項目示意圖如下：
四、城市軌道交通公私合作投融資方案實施的效果
城市軌道交通公私合作投融資方式是北京市基礎設施投融資領域的一項重要創新，四號線公私合作項目是我國城市軌道交通行業第一個正式批復實施的特許經營項目，是國內第一個利用外資、引入非政府（及其代理）機構運作的地鐵項目，成為國內公用事業改革的又一重要創新成果。
（一）城市軌道交通公私合作投融資方式的實施，引入社會投資（通過項目自身的未來收益）籌集部分建設資金，大大分擔了市政府對軌道交通項目的財力投入壓力，可加快城市軌道交通建設速度
根據北京地鐵四號線公私合作投融資項目實施情況，在建設期內，社會投資分擔了占總投資約30%的46億元的建設投資。根據北京軌道交通近期發展規劃，2015年前要新建15條線路，總投資約1700億元，若采用公私合作方式，通過社會投資至少可解決500多億元的投資，將大幅減少政府的投資額，拓寬了軌道交通建設資金來源，加快建設速度。
（二）城市軌道交通公私合作投融資方式的實施，改變了政府一家獨辦、激勵約束機制弱化的弊端，大幅提高了軌道交通的投資、建設、運營效率
1、提高了城市軌道交通投資、建設效率
公私合作方式解決了政府投資建設竣工超支風險，避免了復八線建設期長達10年，超概算150%的弊端。節省了地鐵四號線B部分工程超支帶來的市財力投資增加。如以B部分工程超支10%計，則采用公私合作方式可進一步節省政府財力支出4.6億元。
2、有利于促進城市軌道交通運營效率的提高
采用公私合作方式，運營期內政府不再需要對四號線運營進行虧損補貼，約可節省政府支出18.3億元，此外，如實際客流低于預測客流10%，相比傳統投融資方式而言，采用公私合作方式進一步節省政府支出19.4億元。
采用傳統投融資方式投資建設運營的北京地鐵一環線全長54公里（約為四號線里程的一倍），日均客運量目前已超過160萬人次（約為四號線近期預測客流的一倍），全部為政府投資、沒有還本付息壓力，目前每年仍需5億元政府補貼，不繳納所得稅，此外還需政府投入巨額更新改造資金。而四號線采用公私合作方式，既能向政府繳納所得稅，又不需政府進行運營虧損補貼和更新改造投資。
（三）城市軌道交通公私合作投融資方式的實施，為政府部門完善對公用事業監管方式提供了新的思路和方式
城市軌道交通公私合作投融資方式的提出和運作嘗試，使政府部門在地鐵項目中從原來的監管者、經營者集于一身的雙重角色中解脫出來，轉向更為集中的監管角色，政府仍然是提供公共產品的責任者，但不再是直接的經營者，劃清政府監管職能與市場主體之間的責權關系。通過企業自主經營，充分發揮企業的積極性，來提供高效的公共產品服務。在政府的支持和監管下，城市軌道交通投資、建設和運營將步入市場化、規范化、法制化的軌道。
（四）城市軌道交通公私合作投融資方式的實施，總結了準公共產品的公私合作一般規律及可行性方案，為北京在軌道交通等領域的推廣，提供了范例，也可供各地政府部門借鑒
城市軌道交通公私合作投融資項目的推廣實施，將推動我國軌道交通等準公共產品領域加快實現“四個轉變”，即一是投資體系由單一的政府財力投資向包括外資在內的社會資本多元投資轉變；二是融資渠道由單一的借助政府信用支持下的銀行貸款向利用項目自身的未來收益通過資本運作進行內源融資轉變；三是運營體系由獨家運營向多個運營主體適度競爭轉變；四是監管方式由單一的行政手段管理向契約化的行政、法律、經濟手段綜合管理轉變。從而貫徹落實政府部門對基礎設施“政府主導、社會參與、市場運作、提高效率”的改革方針，促進準公共產品“政府科學監管、適度競爭機制、投融資方式多元化”的產業格局形成，為公眾提供優質的公共產品服務。
目前，北京地鐵有關新線項目及國內多個其他城市的新建地鐵項目正在按城市軌道交通公私合作投融資方式開展前期工作。此外，城市軌道交通公私合作投融資方式也可以應用于高速公路、電廠等其它大型基礎設施項目的市場化投融資運作，上海、深圳、武漢、南京、杭州、重慶等地政府部門、地鐵行業紛紛來公司學習、交流。
