城市軌道交通票價管制政策研究
——地鐵公私合作模式的票價方案分析
發表于《宏觀經濟研究》2004年第5期
王灝 北京市基礎設施投資有限公司
摘要：PPP模式在我國城市軌道等基礎設施行業仍屬新生事物，這種新模式對政府管制提出新的要求，本文針對政府管制中最關鍵的地鐵票價政策進行了深入分析，指出現行票價管制實踐中存在的問題，提出票價管制中政策目標、管制方式和管制模型的選擇，進行了相應的實證分析并提出了PPP模式下票價政策的建議方案。關鍵詞：地鐵PPP模式 票價政策 實證分析 在承辦2008年奧運會的背景下，北京軌道交通（以下簡稱“地鐵”）迎來了前所未有的發展機遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路156公里，總里程達到251公里，地鐵在城市客運出行量中的比例達到10%以上。此外，還將建設昌平、良鄉、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運營總里程超過300公里，總投資規模超過638億元。巨額資金需求對傳統的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰。為拓展地鐵項目融資渠道，提高建設和運營效率，減輕市政府財政負擔，按照北京市政府在市政公用行業引入多元化投資、推進市場化運作的政策精神，北京地鐵參照國際慣例，率先研究了采用公私合作模式投資建設和運營北京地鐵新線的方案。公私合作模式（PPP模式，Public & Private Partnership）是國際上城市軌道交通等基礎設施領域新興的一種特許經營模式，目前在英國、阿根廷、巴西等國家都有一些成功的案例。
由于PPP模式在我國地鐵等基礎設施領域尚屬新生事物，在具體實踐過程中，地鐵項目市場化過程中的政府管制模式的優化與選擇，成為地鐵項目實現PPP模式運作的前提條件；而地鐵定價問題由于是直接決定投資項目的價值評估，成為投資者對政府管制最關心的問題。筆者作為地鐵市場化改革和PPP運作實踐的一線工作者，從經濟學和公共管理學的角度，分析票價問題在PPP運作中的作用，嘗試確定我國地鐵票價管制模式取向，為建立完善適合我國國情的市場化地鐵票價政策做出努力。
1 地鐵票價管制現狀分析
地鐵屬于大型基礎設施項目，與公眾的生活密切相關，且在運營上具有自然壟斷的特點，這就決定了政府必須對地鐵票價進行管制。根據《價格法》等相關法律法規的規定，地鐵票價屬于政府定價范圍，并實行政府價格決策聽證制度。目前我國地鐵定價和聽證程序如下：
1)由地鐵運營商根據需要制定票價機制和票價水平，并向市政府價格主管部門提交定價書面申請報告。
2)根據相關法律法規，價格主管部門對申請報告進行初步審查、核實，并對合乎聽證條件的組織進行票價聽證。
3)市政府進行定價決策時要充分考慮聽證結果，協調申請單位根據需要調整價格，必要時可以重新組織聽證。
4)價格主管部門公布地鐵票價，并對票價執行情況進行監測和跟蹤調查。 北京從1971年一線地鐵開始試運營以來，票價體系可以概括為三個階段：
| 時 段 | 票 制 | 票 價 |
| 1971年—1987年12月 | 人工售檢票單一票制 | 一線0.1元，聯合月票10元 |
| 環線1984年9月運營，票價0.1元，環線地鐵公共聯合月票7元 |
| 1987年12月—1988年7月 | 人工售檢票單一票制 | 一線、環線0.2元，跨線0.3元，地鐵公共聯合月票10元 |
| 1988年8月--現在 | 人工售檢票單一票制 | 1988年8月—1990年12月，票價0.3元，地鐵公共聯合月票10元，一票換乘 |
| 1991年1月—1995年12月，票價0.5元，地鐵公共聯合月票18元，一票換乘 |
| 1996年1月—1999年12月，票價2元，地鐵公共聯合月票40元，一票換乘 |
| 1999年12月至今，票價3元，地鐵公共聯合月票80元，地鐵專用月票50元，一票換乘 |
| 2002年9月28日至今，地鐵13號線票價3元，與其他線路換乘票價為單程每人次5元（試運營階段）；實行計程票制后為1-3站為2元，4-6站為3元，7-9站為4元，9站以上為5元；現行地鐵月票對13號線無效 |
| 八通線實行單一票價2元 |
上海從1993年4月地鐵1號線一期工程通車至今，票價體系可概括為四個階段：
| 時 段 | 票 制 | 票 價 |
| 1993年4月—1995年3月 | 人工售檢票單一票制 | 1元 |
| 1995年4月—1995年11月 | 人工售檢票多級計程票 | 1元、2元、3元 |
| 1995年12月—1997年6月 | 人工售檢票單一票制 | 一號線票價2元，延伸段票價1元 |
| 1997年7月—現在 | 自動售檢票多級計程票 | 1、2號線從1999年開始采用自動售檢票，6公里以下2元，6-16公里3元，以后每增加6公里增加1元 |
| 3號線采用人口售票，二級計程票，票價2元（9站及以下）和3元（9站以上） |
綜合來看，目前我國的地鐵票價管制模式存在以下幾個問題： 1)政府定價缺乏預期和彈性，信息傳導機制不暢。地鐵票價的制定是調節公眾、政府和地鐵公司三方利益的重要因素，地鐵票價的水平則是影響地鐵客流量的主要因素。就目前票價相關政策和國內各城市地鐵歷次調價的情況看，政府定價缺乏預期，企業無法對政府定價的原則、目標以及調價的水平進行合理的預期，更無法根據市場承受能力及時制定或調整票價，也就無法體現地鐵票價對調節地鐵客流量的作用。地鐵運營商應是最了解地鐵市場狀況的一方，應在一定程度上給予其定價的權利，發揮地鐵票價的彈性作用。 2)政府調價滯后于市場情況，造成對公眾和企業的不利影響。過長的調價周期不符合經濟發展的漸進規律。由于幾次調價均滯后于經濟的發展狀況，調價周期過長，單次調價的幅度過高，超過了公眾對地鐵票價調整的心理預期，也就直接造成了票價上漲幅度過大帶來的客流量大幅度下降，進而影響了企業的票款收入，降低了地鐵運營效率，增加了企業和政府財政的負擔。 3)現行票價政策下財政補貼風險很大。由于地鐵項目投資額巨大，投資風險很大，僅靠地鐵項目本身無法實現盈利，因此需要依賴于政府財政的支持才能滿足社會投資者對投資回報的要求。而票價水平又直接影響地鐵運營商財務狀況，在現行政府定價的政策下，地鐵運營商無法合理的預期未來項目收益，而運營期內對票價的不可控性也大大降低了運營商對地鐵市場進而對自身財務狀況的調控能力，因此在引入社會投資者的同時其必然會保守的預測項目前景而最大限度要求財政補貼的支持，加大了政府財政補貼的風險。 4)現行票價政策無法適應基礎設施投融資改革大環境的需要。市政府于2003年12月12日批轉市發展改革委《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》(京政發[2003]30號)，明確提出以地鐵四號線的建設和運營面向社會投資者招標為試點，深化基礎設施投融資體制改革。在地鐵項目市場化運作中，社會投資者必然對定價政策的公開、公平、效率等原則提出更高的要求，也會要求一定程度上的定價自主權以增強其對項目前景的合理預期。 2 地鐵票價管制目標的確定 地鐵行業的管制票價水平不僅與地鐵運營企業的利潤水平密切相關，而且會直接影響新企業進入地鐵行業的預期利益。因此，票價管制政策是地鐵建設和運營市場化改革過程中政府管制政策的核心內容。政府要制定科學的票價管制政策，必須明確票價管制的基本目標。 地鐵票價管制的政策目標體現著政府對票價管制的偏好，它是政府制定管制票價的指導思想和主要政策依據。從整體、長期的角度看，促進社會分配效率、激勵地鐵運營企業提高運營效率、維護運營企業發展潛力、充分考慮居民收入承受能力應是價格管制的四大政策目標。 1)地鐵通常由一家或極少數幾家企業壟斷經營，由于這些企業擁有市場壟斷地位，如果不存在任何外部約束機制，它們就成為市場價格的制定者而不是價格接受者，就有可能通過制定壟斷價格，把一部分消費者剩余轉化為生產者剩余，從而扭曲分配效率。這就要求政府對地鐵票價實行管制，以促進社會分配效率。 2)政府通過一定的票價管制政策與措施，建立一種鼓勵競爭的激勵機制，以刺激地鐵運營企業提高運營效率。因此，價格管制作為一種重要的管制手段，其管制功能不僅僅是通過制定最高管制價格，以保護消費者利益，實現分配效率，而且要刺激運營企業優化生產要素組合，充分利用規模經濟，不斷進行技術革新和管理創新，努力實現最大運營效率。 3)地鐵行業具有投資額大、投資回報期長的特點，而且隨著國民經濟的發展，對軌道交通的需求具有一種加速增長的趨勢。為適應這種大規模的、不斷增長的需求，要求地鐵行業的經營企業不斷追加投資，以提高交通服務供給能力。這就需要政府在制定票價管制政策時，考慮到使企業具有一定的自我積累、不斷進行大規模投資的能力。 4)地鐵的公共交通屬性，決定了其票價水平的制訂必須考慮居民收入承受能力。制定地鐵票價時必須考慮居民的出行習慣和交通支出占可支配收入的比例。通過對城市居民收入狀況和消費結構的統計分析，可以推算出所在城市居民交通支出的承受能力，從而為制定合理的票價提供上限值。 3 地鐵票價定價方式的選擇 PPP運作模式下地鐵票價制定的政策目標確定以后，還需要考慮的就是定價的方式和程序。從國內外公用設施行業的市場化實踐過程中看，定價方式大致可分為事前競價和事后介入兩種。 所謂事前競價是指在公用事業特許權招標的過程中，以地鐵票價或者特許經營權作為評標標的選擇投資者或經營者的方式。如果以地鐵票價為評標標的，則出價最低者中標；如果以特許經營權為標的，則出價最高者中標。后一種做法，現在一般是被否定的。因為如果政府只是對特許權公開招標而不對票價進行管制，那么企業中標后就會按地鐵壟斷價格進行定價。事前競價的優點就是引入了競爭機制，但這種定價方式的缺點則是：（1）對服務質量的判斷很復雜時不適用。在服務質量不易判斷的情況下，最低價出價有可能影響服務質量。（2）容易產生締約后機會主義，即先低價進入后再談判。企業有可能在競標時以低價進入，一旦進入后企業就有了在位者的優勢，企業投了很多錢，可以與政府進行討價還價，同時，相關政府官員即使發現錯了，也不愿承認。 威廉森《資本主義經濟制度》中有一個美國亞特蘭大市的關于有線電視的競標，就是這樣一個例子，它的價格是很低的，又沒有按期完成，后來又變相抬價，政府都容忍了。 所謂事后介入是指當消費者對地鐵票價產生抱怨時，政府管制部門介入。德國公用設施行業的定價一般采取這種方式，政府在事前對公用事業不做價格管制，如果消費者對價格報怨，政府將介入。這樣的安排有一定的合理性。有時壟斷企業并不見得一定要把價格定得很高。 因為定得過高會嚇走很多消費者，尤其是在價格可調性比較大的情況下。如果價格提高一點，就會嚇跑一大批消費者。尤其地鐵行業不是絕對壟斷的，它與其他城市公共交通方式，如公共汽車、出租車等，是互相競爭的，因此會受到競爭的制約，所以定價過高對地鐵運營企業自己來講也是一種損失。 由于有政府的事后介入，地鐵運營企業面臨巨大的無形壓力，而且政府的介入可能對其它企業有示范效力。政府事后介入的做法有一個好處，確實無需政府管制的行業就無需政府再事先介入，節約了大量政府行政費用。但是它也有局性限。一是局限于小的公用事業，相對而言不適用于相對較大的公用事業。如果公用事業影響范圍比較大，政府事前不介入，一旦出現問題，將比較嚴重。二是政府事后介入的做法，要求供需雙方的力量相對比較均衡。在德國，有很多消費者協會，他們在與壟斷企業談判時比較有實力，約束了壟斷企業。 考慮到地鐵行業牽涉面廣，與城市居民生活密切相關，以及我國公共交通領域的消費者協會社會影響力弱小等方面。筆者認為我國地鐵票價的制定還是采取事前競價的方式比較妥當。 4 地鐵票價管制模型的選擇 目前，國際上存在兩種典型的票價管制模型，即美國的投資回報率票價管制模型和英國的最高限價管制模型[1]。美國的票價管制模型是通過對投資回報率的直接控制而間接管制票價。其理論依據是，地鐵行業需要足夠的投資，用投資回報率票價管制模型有利于鼓勵企業投資。但這種模型也存在明顯的缺陷： （1）企業在一定時期內按照固定的投資回報率定價，幾乎不存在政府管制對提高效率的激勵機制； （2）由于投資回報率的基數是企業所用的資本，這就會刺激企業通過增加資本投入而取得更多的利潤，所以這種票價管制模型會產生A—J效應[2]，企業過度投資會增加運營成本，降低運營效率； （3）政府和運營商不僅要就投資回報率的水平問題做反復的討價還價，而且管制者還要為正確計量投資回報率的基數大傷腦筋。 英國試圖通過直接管制票價以避免美國投資回報率票價管制模型的上述不足。英國基于通貨膨脹的CPI[3]±X[4]，票價管制模型的基本優點是：在一定時期內固定票價的上漲幅度，使企業只有通過降低成本才能取得較多的利潤。同時，票價管制限制了企業的利潤率，促使企業對生產要素實行優化組合，但不至于出現在投資回報率票價管制下過度資本密集化的現象。此外，從以下幾個方面看，英國的票價管制模型也相當簡便。 （1）這種票價管制模型并不需要詳細評估企業的固定資產、生產能力、技術革新、銷售額等變化情況。 （2）3～5年作為一個票價調整周期。這種中期的調整周期具有合理性：如果調整周期太長，票價就會受許多不確定因素的影響；反之，若調整周期太短，就顯得票價管制太濫，使地鐵運營企業缺乏對政府管制的可信性。 （3）管制者希望地鐵運營商形成一個合理的票價結構，使服務的價格能較好地反映成本。管制者確實也有權力要求運營商通過不斷調整，使票價結構合理化。但這種票價管制模型只控制最高綜合票價水平，并不是特定的票價結構。 （4）這種票價管制模型并不直接控制運營企業的利潤。地鐵運營商在給定的最高限價下，有利潤最大化的自由，企業可以通過優化生產要素組合、技術創新等手段降低成本，取得更多的利潤。 因此，從理論上分析，美國的投資回報率票價管制模型與英國的最高限價管制模型具有根本性的差別，表現為：從利潤水平管制到票價水平管制的轉換，將會產生風險與利益在企業和消費者之間的轉移，在投資回報率票價管制下，消費者是提高成本引起的風險與降低成本帶來的利益的承受者；而在最高限價管制下，這種風險與利益都由企業來承擔和享受[2]。這也就是說，在投資回報率票價管制下，消費者只能通過運營商降低成本才能獲得利益，但運營商卻沒有降低成本的動力，因為企業只有通過提高投資回報率水平或擴大投資基數才能取得更多的利潤；而在價格水平管制下，由于企業受到最高限價的制約，它們只有通過降低成本才能取得較多的利潤。因此，相比較而言，英國的票價管制模型會對企業提高生產效率產生更大的激勵。 考慮到目前我國市場化程度尚不發達，商品和要素市場價格存在許多不完善的地方，而且目前地鐵行業剛開始進行PPP運作，為了吸引社會投資者，地鐵運營初期應該采用投資回報率模型定出起始票價，即在充分考慮運營商經營成本的基礎上，保證社會投資者一定的投資回報率。5 北京地鐵票價政策的建議方案及實證分析 1）PPP運作模式下建議的票價政策 基于上述分析，提出以下我們認為當前比較適合國情的地鐵票價政策方案，主要內容是：政府規定起始價格和隨后年份的票價調整系數，即定出未來政府對地鐵票價的限價水平，在該限價水平以下由運營商自己定價。具體內容如下： （1）起始票價：以運營成本為基礎，按照投資回報率管制模型確定起始票價，并并充分考慮居民收入承受能力，競爭線路的現有價格水平，以及其他城市地鐵票價水平等因素。 （2）調價周期：考慮到我國屬于發展中國家，經濟發展速度較快，以及政府定價過程的權威性和行政成本，并結合我國地鐵票價的歷史情況，我們建議每3年調整一次。 （3）票價增長系數的確定方法有兩種選擇（但其本質是一樣的，所以在下文的實證分析中只以第一種方法舉例）： 一是直接借鑒英國的調價公式即年票價增長幅度不得高于當年的：CPI+X%[5]。之所以在CPI之外加一個補充調整系數，是考慮到地鐵運營成本中人員工資的比例高達50%[6]左右這樣的事實，而工資的剛性及高于CPI的增長率（見下圖），要求票價增長在CPI之外應該額外考慮工資的實質增長。另外，還有運營商由于提高服務水平而額外實質增加的成本，以及其他一些不可預見的且不能被CPI涵蓋的成本增加因素。 二是考慮地鐵運營中工資和電費的權重比較大，而且這兩項費用的變動與CPI又不同步，特別是我國電價也是由政府管制的，所以在計算票價調整系數時，單獨把這兩項拿出來，其他費用仍按CPI來調：票價年調整系數＝ 電價變化幅度 × 電費在票價收入中的權重＋社會工資價格指數×工資福利費用在票價收入中權重＋消費物價指數（CPI）× （1－電費在票價收入中的權重－工資福利費用在票價收入中權重）。確定上述權重的基本原則和思路如下： 由市政府物價主管部門聘請專業中介機構對地鐵四號線的運營成本進行審計和考核，并確定各部分成本的權重。物價主管部門根據審核結果，并充分考慮票價政策的總體取向要求，合理確定各權重取值
數據來源：北京市統計年鑒，2003年
2）建議票價政策的實證分析
針對建議的這種票價政策方案，我們搜集了北京地鐵和國民經濟發展的相關數據，對其進行了實證分析，結果表明這種票價政策方案充分考慮了運營商的成本因素，同時根據北京市居民收入增長情況和交通支出情況，也是居民可以承受的。 2003年北京市居民交通費支出占人均收入的比重僅為5.16%（見表1），根據世界銀行的統計，發展中國家交通支出占居民收入的比重一般為5-10%的范圍內。另一方面，北京市居民收入水平增長速度也非常快，1985～2002年平均名義增長率達到 16%，實際增長率為8%～9%。另外，北京市政府“十五”規劃中未來5年居民收入實際凈增長率預期達到6%，所以未來北京居民的收入仍會保持較高增長，保證了居民對未來這種票價調整的承受能力。而且，根據國際客流預測專家MVA公司的分析，北京地鐵目前的平均票價水平在亞洲各大城市中是較低的，僅夠購買0.23個巨無霸漢堡包[3]。表1 1000戶城鎮家庭平均每人年交通和通訊、教育文化娛樂服務支出（單位：元）
數據來源：北京市統計年鑒，2003年 在這種票價管制政策下，既保證了初期社會投資者一定的投資回報率，又在未來運營中給運營商構造一個良好的競爭機制。政府只規定了地鐵運營商在未來調整票價的最高限價線，在這條線以下運營商可以自由定價，充分發揮其管理和營銷優勢，最大限度地改善服務，提高客流量，進而才能賺取更多的利潤。 為對我們提出的票價政策方案有一個直觀的理解，下面以未來30年的票價政策為例，說明其中關鍵參數的具體確定方法。首先根據歷史通貨膨脹水平估算未來的CPI，通過各種統計方法，我們認為對歷史數據取中位數5%，作為未來5年平均CPI水平比較合理。 X每3年調整一次，由政府有關部門召集運營商和社會專家在考慮和分析X影響因素的基礎之上確定未來3年的X。考慮我國目前情況，X應該主要反應人員工資的實質增長因素，根據北京地鐵目前的情況，工資占運營成本的50%，占票價的比重約為40%，而未來北京市居民收入的實際凈增長率為6%，那么X大約定為1.2%（50%×40%×6%）左右為宜。另外，從美國和香港的經驗數據看，美國1982-2003年公交票價平均增長率為4.83%，比同期平均CPI高0.83%[7]；香港1980-2001年公交票價平均增長率為6.35%，比同期平均CPI高0.87%[8]。
數據來源：IMF世界貨幣基金組織 3）建議票價政策的數值模擬結果假定2005年地鐵起始平均票價定在4元，按照近15年我國通貨膨脹數據對未來15年進行數值模擬，那么按照上述建議票價政策模擬的政府限價線如圖3所示。
從圖3可見，在給出這種明確的地鐵票價管制政策之后，社會投資者在決定是否參與地鐵項目投資時，就可以通過建立合理的數據統計分析模型和方法，在政府票價政策管制的框架下，對擬投資的地鐵項目商業價值有一個科學合理的評估。而且政府制定了明確的游戲規則，也在相當程度上減少了運營商在未來經營中的不確定性，有利于吸引社會投資者參與地鐵投資項目，進而有利于促進地鐵項目招商工作的順利開展。
參考文獻
[1] 作者簡介：北京市基礎設施投資公司董事，副總經理，高級經濟師，北京大學經濟學博士研究生。 修稿日期：2004年6月12日[2] 阿弗契（Averch）和約翰遜（Johnson）在1962年發表的著名論文《管制約束下的企業行為》認為，在投資回報率管制下，企業會產生一種盡可能擴大資本基數的激勵，以在規定的投資回報率下，獲取較多的絕對利潤。這樣，為生產特定產品和服務，企業會運用過多的資本投資以替代其他投入品。其結果造成生產低效率，這就是所謂的“A——J效應”。[3] 指居民消費品價格指數（Consumer Price Index）[4] 補充調整系數，主要考慮運營商的工資成本和其他CPI無法涵蓋的成本變動因素。[5] 這種方法主要參考新加坡公交理事會的地鐵票價監管方法，且該機構把2001-2005年的X%定為1.5%。數據來源：www.ptc.gov.sg/fare.html[6] 主要參考北京地鐵、廣州地鐵和香港地鐵的運營數據統計分析得出。[7] 數據來源：美國國家統計局[8] 數據來源：香港MTR2001年報告
[1] 王俊豪等著：《中國自然壟斷經營產品管制價格形成機制研究》，中國經濟出版社，2002年出版，第32-38頁。[2] Jordan J. Hillman, Ronald Braeutigam, 1989,
Price Level Regulation for Diversified Public Utilities, Kluwer Academic Publishers. Boston Hardbound, p. 37.[3] MVA弘達有限公司，《北京四號線客流和收入預測研究》，2004年3月。
