日本城市軌道交通的相關制度
提 要: 我國城市軌道交通正處于快速發展時期, 但相關的政策和制度尚不完備。日本是世界上城市軌道交通最發達的國家之一, 本文介紹了日本在城市軌道交通建設的資金籌措、稅制優惠及沿線土地開發方面的相關政策和制度, 這對完善我國城市軌道交通建設的政策和制度有著積極的現實意義。根據我國的情況, 本文提出了一些相應的建議。1 引言道交通建設的政策和制度有著積極的現實意義。
2. 1 日本鐵道事業經營形式
當建立在汽車輪子上的現代文明面臨來自其自身發展的危機時, 軌道交通——這一曾促進工業革命蓬2 日本鐵道事業主體勃發展的古老交通方式憑借其優越的技術經濟特性又成為世界上多數大城市在解決城市交能問題實現可持續發展的優先選擇。世界上有許多城市或地區在這方日本鐵道事業法規定鐵道事業的建設主體與運營面已取得了良好的效果, 日本東京便是其中的典型代主體必須分離, 這對鐵道的事業化產生重大影響, 也造表。就了日本鐵道事業的多種經營形態。從資本所有來看, 東京, 首都交通圈內的面積為6 407 km 2, 人口約鐵道事業的經營形式可分為: 民間資本; 民間資本與國2 727 萬, 是世界上屈指可數的幾個城市軌道交通發家、地方公共團體; 國家、地方公共團體三種形式。從法達的大都市之一。到目前為止, 東京已有地鐵線路律上的組織分類來看, 可分為根據民法、商法設立的私230. 3km, 年平均客運量為250 000 萬人次。在東京交人法人; 根據法律直接設立或根據特別法設立的特殊通圈內, 無論你要去任何地方, 地鐵都可以把你安全、法人; 國家或地方公共團體直接參與三種形式。日本鐵正點、迅速、方便地送到目的地。東京城市軌道交通的道事業者的經營形式如表1 所示: 良好發展得益于其政府相應的鼓勵性政策和制度。表1 日本鐵道事業者的經營形態近年來, 隨著經濟的發展和城市化進程的深入, 我國的許多大城市的交通擁堵問題不斷加劇, 從保護環境、節約能源和可持續發展角度出發, 學習國外大城市交通發展的經驗和教訓, 選擇軌道交通作為城市交通的骨干已成為大多城市的共識?？梢哉f, 目前我國已進入了城市軌道交通發展的一個新時期。然而, 目前我國有關城市軌道交通建設發展的政策和制度尚不完備, 借鑒國外城市軌道交通發展的相關政策和制度, 有利
過去, 日本除部分鐵道以外, 一般鐵道事業的建設、運行和等車輛設施的所有權都由同一主體進行。1987 年國鐵民營化后, 鐵道事業法為完善對鐵道項目的投資、促進鐵道事業的發展, 明確規定鐵道的運營與設施的建設和所有權分離, 將鐵道事業分為三種形式: 利用自己的路線運送旅客或貨物的事業為第一種鐵道事業; 利用其他公司的路線運送旅客或貨物的事業為第二種鐵道事業; 以向第一種事業者轉讓線路為目的進行建設的事業以及建設鐵道線路并交由第二種事業者使用的事業第三種鐵道事業。第一種鐵道事業團體擁有自己的線路車輛設施并自行運營, 主要指日本過去的國鐵; 第二種鐵道事業主要特點是租賃運營, 主要指私營鐵路運營團體; 第三種鐵道事業是以轉讓租賃為目的的鐵道建設事業。我國從1965 年修建北京地鐵開始, 一直由政府發展軌道交通, 政府與城市軌道交通企業是“ 父子”關系。政企不分的體制帶來成本失控、政府補貼受惠客體異位和企業缺乏自主權, 經營僵化等問題。目前上海已對這種傳統的建設運營管理體制進行的改革。實施項目法人制, 促使建設、運營、開發、監管職能分開, 分別成立“ 軌道交通資產公司”,“ 新線建設的項目法人公司” 和“ 專業的地鐵運營公司”, 負責相應的“ 資金籌措”, “ 新線建設”和“ 商業運營”。它們相互之間通過委托和被委托的關系或按照市場原則通過轉讓、租賃等方式, 實現建設、運營、開發的有機結合。政府負責制定規劃、政策, 并履行監管職能。
3 城市鐵道建設相關法規制度
過去日本國鐵有鐵道法, 私鐵、公營地鐵等民營鐵道有地方鐵道法, 部分地鐵、新交通系統和單軌適用軌道法。為了從根據上解決國鐵的經營問題, 1987 年4 月國鐵被分割為民營的新公司, 隨之需要建立一系列相應的法律制度。新制定的鐵道事業法代表了舊的日本國有鐵道法和日本地方鐵道法。鐵道事業法在體系上是一種審議會制度。由事業者提出新建或變更項目申請, 由運輸審議會根據有關條款制度進行咨詢、審議和答復。在促進鐵路建設主要的法律制度方面, 以原有的鐵道軌道整備法和道岔改良促進法為基礎, 為了推動整備新干線、主要干線鐵道和城市鐵道等的建設, 達到使鐵道建設綜合有效的目的, 又制定了鐵道整備基金法, 并于1991 年10 月1 日創立了特殊法人鐵道整備基金, 基金1997 年10 月1 日與船舶建設公團合并, 現在更名為運輸設施整備事業團。
為緩解鐵道、道路交通的擁擠狀況和改造城市結構、提供大量住宅等目的, 日本在東京、大阪等大城市圈及在札幌、福岡等地方城市進行了大量的城市鐵道建設。鐵道建設需要巨額投資并會給今后的經營造成很大壓力, 為減輕投資負擔、推動軌道交通建設發展, 日本制定了多種制度, 大體上可分為資金籌措、稅制優惠和沿線土地開發三個方面。
3. 1 資金籌措
在日本, 城市鐵道事業資金籌措的措施具體方法有很多, 主要包括使用者負擔、投資、補貼、融資和受益者負擔等, 分別介紹如下:
3. 1. 1 使用者負擔使用者負擔部分包括特定城市鐵道建設基金制度和內部保留金兩部分。
在解決大城市交通擁擠問題, 促進鐵道的復線工程和大規模改造工程, 1986 年日本制定了“ 特定城市鐵道建設促進特別措施法”, 把工程費的一部分附加在車票上, 計算為損金, 用增收的部分建立免稅的“ 特定城市鐵道建設基金”, 用于工程建設, 即為特定城市鐵道建設基金制度, 基金額度可達認定工程費的50% 。1994 年又對特別措施法的一部分進行修正, 擴充完善了這一制度。這一制度主要面向東京、大阪及名古屋等大城市圈中的客運軌道交通設施的一體化、大規模的新線建設和舊線改造及復線化工程。該制度能把部分工程費記入損金, 以免稅的方式保證建設資金, 減少工程借款及相應的利息, 以減少事業費; 建成后把與基金等額的資金作為收益返還到車票上, 降低了將來的票價; 基金造成的票價上升僅限于建設對象區間, 對不使用對象區間鐵道的旅客沒有影響。另外, 該制度還將鐵道事業收益的保留金或原價折舊專用金的內部保留金作為建設資金, 減輕、平衡了借款負擔, 促進了城市鐵道事業的建設和發展。城市鐵道建設基金制度的組織運作詳見圖1。
3. 1. 2 投資
在日本, 一般鐵道事業者自籌的資金占建設費10%～ 20% 。民營鐵道事業者通過發行股票等方式自籌資金, 國家和地方公共團體也有相應的投資制度。公營地鐵建設新線時由地方公共團體按總建設費的一定比例投資, 由公營地鐵作為資本金進行建設; 對需要盡快建設但公營地鐵和私鐵都難以達到的路線, 由第三集團鐵道事業者接受地方公共團體和民間的投資進行建設。
目前我國城市軌道交通建設投資體系也正由北京地鐵一號線和上海地鐵一號線時的政策單一投資模式, 發展為市、區、鐵路部門和外資共同投資的多元化投資新格局, 但充分利用有效的民間資金參與的投資體系尚未建立。
圖1 城市鐵道基金制度的組織
3. 1. 3 地方債券根據日本的地方財政法, 公營地鐵進行的地鐵、新城鎮鐵道建設屬于適宜發行債券的建設項目, 與煤氣、自來水事業一樣可通過發行債券籌集建設資金。帝都高速度交通營團還可通過發行交通債券籌集建設資金。在日本用于城市軌道交通建設的地方債券有三種: 為籌集公營地鐵、新城鎮鐵道的建設費而發行的企業建設債券, 帝都高速度交通營團為籌集建設資金發行的交通債券; 日本鐵道建設公團為籌集建設資金發行的鐵道建設債券。 1993 年, 我國上海地鐵2 號線籌資小組也曾向市政府提出包括“ 開征地鐵交通建設專項附加費, 發行債券”等籌資方案, 但未得到貫徹執行。
3. 1. 4 補貼金
日本對新線建設和大規模改造工程有相應的各種補貼制度, 如: 國家(運輸設施建設事業團) 及地方公共團體需對公營地鐵事業者等進行的地下高速鐵道建設費補貼、新城鎮鐵道建設費補貼、日本鐵道建設公團民鐵線路利息補貼、日本鐵道建設公團主要干線和大城市交通線利息補貼、干線鐵路活躍化工程補貼、鐵道車站綜合改造工程補貼等。日本政府是對鐵道建設進行財政補貼, 而我國是對地鐵公司等公交運營單位進行政策性虧損補貼。這種補貼, 形式上受惠的是乘客, 而實際操作上則是地鐵公司代表政府施惠于乘客, 受惠客體錯位。
3. 1. 5 無利息貸款
鐵道整備基金(現在為運輸設施整備事業團) 設立后, 日本使用基金這一特殊財政金對地鐵整備、城市鐵道的建設和原有線路的復線化工程實施無利息貸款, 貸款額為其建設費的40% 。所涉及工程必須經國土交通大臣與財政大臣協議后, 按照工程實施計劃對日本鐵道建設公團實施無利息貸款。對新線建設在日本鐵道建設公團將線路轉讓給鐵道事業者后, 對日本鐵道建設公團進行40 年的分期支付, 如常盤新線; 對復線化工程在日本鐵道建設公團將線路受讓給鐵道事業者后, 對其進行25 年的分期支付, 如札沼線和筑肥線。
3. 1. 6 貸款
城市軌道交通建設資金的大部分通過貸款籌集。一般的城市銀行貸款利率較高, 利息支付會形成私鐵事業者經營的巨大負擔。因此日本開發銀行(現在為日本政策融資銀行) 針對具有公共性質的直通駛入市中心的工程于1959 年制定了低息融資制度, 主要面向大城市圈內干線鐵道整備等特定工程, 之后這一制度的適用范圍不斷擴大。1962 年擴大到立交化工程, 1964 年擴大到直駛市中心的工程、復線化工程和新線建設等增強運送能力的工程, 1965 年又擴大到道岔保安設備和事故防范工程等, 以及方便乘車不便者(老弱病殘等) 乘車、車站功能的提高等進一步方便旅客的工程。該項貸款享受優惠的政策利息1. 55% (2001 年7 月的利率), 貸款融資比例最高可達50% 。
3. 1. 7 受益者負擔
城市軌道交通的建設會給沿線地區帶來巨大的開發利益, 現階段這種開發利益沒有明確的還原制度, 但建立了與其類似的受益者負擔制度。如: 新城鎮開發者負擔制度, 對鐵道線路所在開發區域的新住宅街區的開發工程、土地規劃整治工程, 要求工程的實施者以空地價格提供鐵道用地、負擔施工基面以下工程費 及其他負擔; 又如, 舊城市規劃法的收受益人負擔制度, 對大阪市地鐵御堂筋線, 沿線祖傳私地所有者負擔工程費的 ; 對營團地鐵車站與相關建筑的聯絡工程, 設立聯絡工程分擔金制度, 要求建筑物所有者分擔建筑物連接通路的工程費用。
3. 2 稅制優惠
為鼓勵投資城市鐵道事業, 日方政府采取了一系列稅制優惠政策。1962 年的稅制改革把大城市地下隧道、道岔和保安措施列入免稅對象, 并減少了對立交化設施的稅收, 之后又采取了減少鐵道用地的評估價格和各種鐵道設施的固定資產稅(如新造車輛的固定資產稅、鐵道建筑物的固定資產稅以及河流工程中新建和改造的橋梁的固定資產稅等) 的措施。1967 年的稅制改革又確立了工程費的特別償還制度和特定鐵道工程的償還準備金制度。1983 年開始節能車輛也成為法人稅法上的特別償還以及稅額扣除的對象, 得到減少固定資產稅等的稅制優惠。另外日本對JR 各公司、特殊地方交通線、鐵道固資轉讓等采取了詳細的有針對性的各種稅制優惠措施。
3. 3 沿線土地開發
對于連接市中心和郊區、宅地開發效果良好的鐵道新線, 從確保鐵道用地、增加運送需求、促進住宅建設的角度來說, 需要把宅地開發和鐵道整備一體化推進。為此, 1989 年6 月制定的“ 關于大城市宅地開發及鐵道整備一體化推進的特殊措施法”, 確定了基本規劃和其中應明確化的事項以及工程實施的各種輔助措施。這一法律關鍵要解決如何確保鐵道開通后的運送需求和如何籌備鐵道整備的資金及用地的問題。因此, 法律規定要讓熟悉沿線狀況的地方公共團體成為工程推進中起關鍵作用的主體, 由地方公共團體指定宅地與鐵道一體化建設的基本規劃, 采取發行地方債的特別措施以保證鐵道用地和建設資金, 在土地規劃整治方面采用鐵道用地的集約換地制度等。
4 結束語
日本成為世界上城市軌道交通最發達的國家之一, 這在很大程度上得益于日本政府對城市軌道交通積極的支持政策和完備的法規制度的保障。全過程、多渠道、多形式的籌融資制度, 各種具體的稅制優惠措施及法律化的一體化沿線開發策略既為城市軌道交通建設所需的巨額資金提供了政策制度保障, 又減輕了建設運營企業的債務負擔, 使得城市軌道交通建設和運營能夠持續進行, 因而從政策和制度上保證了日本城市軌道交通的發展。我國城市軌道交通正出于快速發展時期, 在資金和政策方面尚存在許多困難和問題, 需要國家的政策支持和在資金籌集、稅制優惠等方面的相應的法規制度的保障。學習借鑒日本在這方面的經驗, 對我國城市軌道交通事業的健康發展有積極的指導意義。為此, 本文提出以下建議:
(1) 設立專門機構, 實行城市軌道交通建設項目審議會制度。
城市軌道交通是城市發展的百年大計, 必需有長期的發展對策。應當建立城市軌道交通建設項目審議會制度, 設立專門機構, 從整個城市的發展而不僅僅是城市交通的角度審議項目的合理適宜性, 資金運轉的可持續性, 技術經濟的可行性和工程施工的可操作性。
(2) 軌道交通建設、運營、開發、監管職能分離。
分離后它們相互之間通過委托和被委托的關系或按照市場原則通過轉讓、租賃等方式, 實現建設、運營、開發的有機結合。政府負責制定規劃、政策, 并履行監管職能。
(3) 建立長期穩定的資金籌集策略。
軌道交通建設投資巨大, 沒有長期的資金籌集應對策略難以滿足其建設資金需求。因此, 可通過設立軌道交通專項貸款、建設基金、工程償還準備金, 發行軌道交通建設債券及公司股票等方式年復一年長期持續地籌集軌道交通建設資金。
(4) 改革軌道交通投資體制。
按照“ 誰投資, 誰得益”的原則, 鼓勵支持企業和社會各方面參與地鐵建設的投資, 建立多元化的投資和還貸款機制, 增加投資型資本, 減少債務型資本, 以優化資本結構, 化解融資風險。
(5) 在城市軌道交通建設中進行融資租賃, 盤活存量資產。
在城市軌道交通建設中, 配合城市軌道交通設備國產化的需要, 積極開展國產設備融資租賃業務。進行融資租賃能夠節省企業資金投入, 緩解資金緊張局面, 能夠避免通貨膨脹的影響, 減少投資風險; 提高資金的社會利用率; 已建成的城市軌道交通項目擁有巨大的存量資產, 可以將這些資產出售給融資租賃的公司, 再租回使用。這樣就將已固化的設備資本轉化為貨幣資本, 在一定程度上能夠解決城市軌道交通技術資金不足的問題。
