項目背景
本課題被列入了市府重點研究課題，本所通過規(guī)劃局下達的任務(wù)成為該課題的第一研究單位。從1997年開題，大致可分為三個階段。第一階段（1997－1998），確定了上海交通政策研究的基本框架；第二階段（1998－1999），針對近期進行了城市交通結(jié)構(gòu)的多方案比選；第三階段（1999－2000），完成了交通政策的實施與立法。
確定上海交通政策研究的基本框架（第一階段）
1．回顧90年代上海交通的發(fā)展情況
第一，交通投資力度加大，交通規(guī)劃項目提前實施。1991年，上海用于交通建設(shè)方面的投資為8.78億元，到1998年達到96億多元，年均增長40.7％，人均交通投資額度已領(lǐng)先于國內(nèi)其它大城市。交通規(guī)劃項目的提前實施，對改善上海交通狀況發(fā)揮了舉足輕重的作用。
第二，交通設(shè)施迅速增長，道路容量不斷提高。與90年代初相比，上海道路的各項指標(biāo)都有了顯著提高。全市道路長度從1991年的4817.6公里，增長到1998年的6677.9公里，增幅達40％；道路占地面積以年均7％的速度遞增，到1998年全市道路面積已經(jīng)達到9763萬平方米，是1991年的2.6倍。
第三，交通管理水平顯著提高，帶來新的車輛增長空間。 交通管理水平明顯提高，對交通突發(fā)事件的反應(yīng)能力、交通信息化水平以及道路施工期間的相應(yīng)管理水平均有提高。 另一方面，上海在道路交通管理上采取的一系列措施，如開辟了一批機動車專用道，把一些支路改為非機動車通道，在市區(qū)某些道路上實行單向交通，并對主要交叉路口進行了多相位的渠化管理。
第四，公交設(shè)施較快增長，服務(wù)水平不斷提高。地鐵一號線的通車，標(biāo)志著上海的公共交通向快速、立體、多層面的多元交通體系發(fā)展。地鐵一號線的線路不到地面公交的0.5%，客運量卻占公交總運量的5%左右，日均客運量達35萬人次，顯示了軌道交通的優(yōu)勢。作為公共交通主力軍的地面公交依然保持著良好的發(fā)展勢頭。 1998年常規(guī)公交與專線公交車輛總數(shù)已經(jīng)達到了15000多輛，線路條數(shù)發(fā)展到近1000條。線路和車輛的增加，使公交車的擁擠程度明顯降低。
2．指出當(dāng)前城市交通亟需解決的三個突出問題：
第一，公交吸引力下降。
1995年第二次全市交通大調(diào)查與1986年第一次全市交通大調(diào)查的結(jié)果相比，全市居民以公交方式出行的比重從24％降到了17％。 第二，道路交通壓力大。
盡管上海近幾年道路容量不斷擴大， 但是由于機動車總量及平均出行距離逐年增長，因此上海道路的交通壓力依然很大。中心區(qū)主要干道在高峰時基本都處于飽和狀態(tài)，車輛平均行程速度僅在20公里/小時上下。
第三，交通環(huán)境不理想。 上海機動車數(shù)量的逐年遞增，由此產(chǎn)生的污染呈增長的趨勢。此外，助動車和自行車交通量的膨脹，加大了交通管理難度，交通事故發(fā)生率依然很高，交通秩序仍不理想。
3. 明確了上海城市交通政策的實施細(xì)則
首先，明確了基本原則。一是公眾交通利益最優(yōu)原則；二是交通設(shè)施效益最優(yōu)原則；三是交通環(huán)境效益最優(yōu)原則。
其次，明確了近期的基本目標(biāo)。一是公眾利益目標(biāo)；二是道路通行目標(biāo)；三是交通環(huán)境目標(biāo)。
最后，提出各類交通工具的導(dǎo)向性政策。一是大力發(fā)展軌道交通；二是優(yōu)化調(diào)整地面公交；三是有控制地發(fā)展小汽車；
四是控制摩托車；五是淘汰燃油助動車；六是引導(dǎo)自行車轉(zhuǎn)向公共交通。
1．上海現(xiàn)有交通結(jié)構(gòu)分析
上海交通整體水平不高的主要原因是現(xiàn)代化的城市交通體系尚未形成，與香港和東京相比，上海有明顯的差距。
第一，機動車擁有率低。千人機動車擁有率僅61輛，機動車發(fā)展水平明顯滯后于經(jīng)濟的增長。上海機動車擁有率不僅遠低于小汽車高度發(fā)展的美國，而且與人口密度類似的東京都有明顯的差距，甚至也低于北京。
第二，軌道交通承擔(dān)的客運比重較低。大容量快速軌道交通的客運量僅占2.6％，這充分說明上海公交處于地面公交為主的階段，軌道交通對市民的吸引力還不強。
第三，個體化機動方式比重較高。上海的個體機動交通占機動方式總量的比重達到35％左右。 第四，非機動方式比重高。上海非機動方式的出行比重高達64％，是東京的三倍；這表明上海交通仍處于以非機動化為主導(dǎo)的低級階段，與高效運轉(zhuǎn)的國際大都市很不相稱。
2．針對上海的情況提出可供選擇的近期交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案
根據(jù)優(yōu)先發(fā)展公共交通，引導(dǎo)控制個體交通的指導(dǎo)方針，考慮不同的政策實施力度，我們提出2005年上海城市交通結(jié)構(gòu)的三種代表性方案：
方案一，公交支持力度最大的方案。其特點是公共交通快速發(fā)展，個體交通嚴(yán)格限制，實施難度最大；
方案二，公交支持力度較大的方案。其特點是公共交通穩(wěn)步發(fā)展，個體交通有序控制。
方案三，公交支持力度較小的方案。其特點是公共交通緩慢發(fā)展，個體交通較快增長，實施難度最小。
3．優(yōu)化方案的改善效果比較
第一，公眾交通利益的改善。公眾交通利益改善主要反映在三個方面：市民出行的便捷性、舒適性和經(jīng)濟性。
第二，道路通行水平的改善。 由于以上不同方案對個體交通工具的限制程度不同，決定了車輛在道路上通行狀況的改善程度。
第三，交通環(huán)境的改善。交通整體環(huán)境改善主要反映在空氣質(zhì)量和交通秩序兩個方面。
4．優(yōu)化方案實施條件的比較
三個方案的實施依賴于不同的條件，包括對公交設(shè)施的投入和對個體交通控制的政策力度。這里從軌道交通、地面公交和個體交通工具三方面考察三個方案的可行性：
第一，軌道交通必須達到的客流規(guī)模。軌道交通的客流規(guī)模取決于運營規(guī)模和運行效率。
第二， 地面公交必須達到的客流規(guī)模。地面公交的客流規(guī)模則取決于自身競爭優(yōu)勢。地面公交的競爭優(yōu)勢應(yīng)考慮下列若干因素。
第三，對個體交通必須實施的控制力度。個體機動車的發(fā)展主要取決于控制力度。控制力度越大，實施難度也越高。
上海交通政策的實施與立法（第三階段）
第一，提高軌道交通運行效率，以實現(xiàn)整體交通系統(tǒng)的運行效率。軌道交通的客流規(guī)模除與建設(shè)規(guī)模相關(guān)外，還取決于軌道交通的運行效率。軌道交通運行效率的發(fā)揮有賴于其它交通方式的合理銜接。
第二，調(diào)整地面公交職能，滿足地鐵駁運和城市發(fā)展的需求。軌道交通發(fā)展初期，地面公交仍將是上海公共交通的主體，大部分骨干公交客流仍由地面公交承擔(dān)；隨著軌道交通的規(guī)模不斷擴大，軌道交通的主體地位將被確立，地面公交將逐步向承擔(dān)短駁運送功能轉(zhuǎn)移。
第三，提高道路設(shè)施的行駛效率，滿足私人小汽車的適度增長。與香港1600公里的道路里程相比，上海現(xiàn)有的道路設(shè)施還有許多潛力可挖，道路利用率還處于較低水平。這就需要在完善道路功能、優(yōu)化交通組成和提高管理水平等多方面付出努力。
第四，積極引導(dǎo)自行車方式向公交方式轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)道路功能上的機非分流。為了避免城市交通環(huán)境的惡化，必須引導(dǎo)自行車交通向公共交通轉(zhuǎn)移，并要抑制其向個體機動化交通工具轉(zhuǎn)移。
本課題被列入了市府重點研究課題，本所通過規(guī)劃局下達的任務(wù)成為該課題的第一研究單位。從1997年開題，大致可分為三個階段。第一階段（1997－1998），確定了上海交通政策研究的基本框架；第二階段（1998－1999），針對近期進行了城市交通結(jié)構(gòu)的多方案比選；第三階段（1999－2000），完成了交通政策的實施與立法。
確定上海交通政策研究的基本框架（第一階段）
1．回顧90年代上海交通的發(fā)展情況
第一，交通投資力度加大，交通規(guī)劃項目提前實施。1991年，上海用于交通建設(shè)方面的投資為8.78億元，到1998年達到96億多元，年均增長40.7％，人均交通投資額度已領(lǐng)先于國內(nèi)其它大城市。交通規(guī)劃項目的提前實施，對改善上海交通狀況發(fā)揮了舉足輕重的作用。
第二，交通設(shè)施迅速增長，道路容量不斷提高。與90年代初相比，上海道路的各項指標(biāo)都有了顯著提高。全市道路長度從1991年的4817.6公里，增長到1998年的6677.9公里，增幅達40％；道路占地面積以年均7％的速度遞增，到1998年全市道路面積已經(jīng)達到9763萬平方米，是1991年的2.6倍。
第三，交通管理水平顯著提高，帶來新的車輛增長空間。 交通管理水平明顯提高，對交通突發(fā)事件的反應(yīng)能力、交通信息化水平以及道路施工期間的相應(yīng)管理水平均有提高。 另一方面，上海在道路交通管理上采取的一系列措施，如開辟了一批機動車專用道，把一些支路改為非機動車通道，在市區(qū)某些道路上實行單向交通，并對主要交叉路口進行了多相位的渠化管理。
第四，公交設(shè)施較快增長，服務(wù)水平不斷提高。地鐵一號線的通車，標(biāo)志著上海的公共交通向快速、立體、多層面的多元交通體系發(fā)展。地鐵一號線的線路不到地面公交的0.5%，客運量卻占公交總運量的5%左右，日均客運量達35萬人次，顯示了軌道交通的優(yōu)勢。作為公共交通主力軍的地面公交依然保持著良好的發(fā)展勢頭。 1998年常規(guī)公交與專線公交車輛總數(shù)已經(jīng)達到了15000多輛，線路條數(shù)發(fā)展到近1000條。線路和車輛的增加，使公交車的擁擠程度明顯降低。
2．指出當(dāng)前城市交通亟需解決的三個突出問題：
第一，公交吸引力下降。
1995年第二次全市交通大調(diào)查與1986年第一次全市交通大調(diào)查的結(jié)果相比，全市居民以公交方式出行的比重從24％降到了17％。 第二，道路交通壓力大。
盡管上海近幾年道路容量不斷擴大， 但是由于機動車總量及平均出行距離逐年增長，因此上海道路的交通壓力依然很大。中心區(qū)主要干道在高峰時基本都處于飽和狀態(tài)，車輛平均行程速度僅在20公里/小時上下。
第三，交通環(huán)境不理想。 上海機動車數(shù)量的逐年遞增，由此產(chǎn)生的污染呈增長的趨勢。此外，助動車和自行車交通量的膨脹，加大了交通管理難度，交通事故發(fā)生率依然很高，交通秩序仍不理想。
3. 明確了上海城市交通政策的實施細(xì)則
首先，明確了基本原則。一是公眾交通利益最優(yōu)原則；二是交通設(shè)施效益最優(yōu)原則；三是交通環(huán)境效益最優(yōu)原則。
其次，明確了近期的基本目標(biāo)。一是公眾利益目標(biāo)；二是道路通行目標(biāo)；三是交通環(huán)境目標(biāo)。
最后，提出各類交通工具的導(dǎo)向性政策。一是大力發(fā)展軌道交通；二是優(yōu)化調(diào)整地面公交；三是有控制地發(fā)展小汽車；
四是控制摩托車；五是淘汰燃油助動車；六是引導(dǎo)自行車轉(zhuǎn)向公共交通。
1．上海現(xiàn)有交通結(jié)構(gòu)分析
上海交通整體水平不高的主要原因是現(xiàn)代化的城市交通體系尚未形成，與香港和東京相比，上海有明顯的差距。
第一，機動車擁有率低。千人機動車擁有率僅61輛，機動車發(fā)展水平明顯滯后于經(jīng)濟的增長。上海機動車擁有率不僅遠低于小汽車高度發(fā)展的美國，而且與人口密度類似的東京都有明顯的差距，甚至也低于北京。
第二，軌道交通承擔(dān)的客運比重較低。大容量快速軌道交通的客運量僅占2.6％，這充分說明上海公交處于地面公交為主的階段，軌道交通對市民的吸引力還不強。
第三，個體化機動方式比重較高。上海的個體機動交通占機動方式總量的比重達到35％左右。 第四，非機動方式比重高。上海非機動方式的出行比重高達64％，是東京的三倍；這表明上海交通仍處于以非機動化為主導(dǎo)的低級階段，與高效運轉(zhuǎn)的國際大都市很不相稱。
2．針對上海的情況提出可供選擇的近期交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案
根據(jù)優(yōu)先發(fā)展公共交通，引導(dǎo)控制個體交通的指導(dǎo)方針，考慮不同的政策實施力度，我們提出2005年上海城市交通結(jié)構(gòu)的三種代表性方案：
方案一，公交支持力度最大的方案。其特點是公共交通快速發(fā)展，個體交通嚴(yán)格限制，實施難度最大；
方案二，公交支持力度較大的方案。其特點是公共交通穩(wěn)步發(fā)展，個體交通有序控制。
方案三，公交支持力度較小的方案。其特點是公共交通緩慢發(fā)展，個體交通較快增長，實施難度最小。
3．優(yōu)化方案的改善效果比較
第一，公眾交通利益的改善。公眾交通利益改善主要反映在三個方面：市民出行的便捷性、舒適性和經(jīng)濟性。
第二，道路通行水平的改善。 由于以上不同方案對個體交通工具的限制程度不同，決定了車輛在道路上通行狀況的改善程度。
第三，交通環(huán)境的改善。交通整體環(huán)境改善主要反映在空氣質(zhì)量和交通秩序兩個方面。
4．優(yōu)化方案實施條件的比較
三個方案的實施依賴于不同的條件，包括對公交設(shè)施的投入和對個體交通控制的政策力度。這里從軌道交通、地面公交和個體交通工具三方面考察三個方案的可行性：
第一，軌道交通必須達到的客流規(guī)模。軌道交通的客流規(guī)模取決于運營規(guī)模和運行效率。
第二， 地面公交必須達到的客流規(guī)模。地面公交的客流規(guī)模則取決于自身競爭優(yōu)勢。地面公交的競爭優(yōu)勢應(yīng)考慮下列若干因素。
第三，對個體交通必須實施的控制力度。個體機動車的發(fā)展主要取決于控制力度。控制力度越大，實施難度也越高。
上海交通政策的實施與立法（第三階段）
第一，提高軌道交通運行效率，以實現(xiàn)整體交通系統(tǒng)的運行效率。軌道交通的客流規(guī)模除與建設(shè)規(guī)模相關(guān)外，還取決于軌道交通的運行效率。軌道交通運行效率的發(fā)揮有賴于其它交通方式的合理銜接。
第二，調(diào)整地面公交職能，滿足地鐵駁運和城市發(fā)展的需求。軌道交通發(fā)展初期，地面公交仍將是上海公共交通的主體，大部分骨干公交客流仍由地面公交承擔(dān)；隨著軌道交通的規(guī)模不斷擴大，軌道交通的主體地位將被確立，地面公交將逐步向承擔(dān)短駁運送功能轉(zhuǎn)移。
第三，提高道路設(shè)施的行駛效率，滿足私人小汽車的適度增長。與香港1600公里的道路里程相比，上海現(xiàn)有的道路設(shè)施還有許多潛力可挖，道路利用率還處于較低水平。這就需要在完善道路功能、優(yōu)化交通組成和提高管理水平等多方面付出努力。
第四，積極引導(dǎo)自行車方式向公交方式轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)道路功能上的機非分流。為了避免城市交通環(huán)境的惡化，必須引導(dǎo)自行車交通向公共交通轉(zhuǎn)移，并要抑制其向個體機動化交通工具轉(zhuǎn)移。
