政府和社會資本合作（PPP）模式強調“專業的人做專業的事”，基礎設施和公共服務領域推廣PPP模式旨在充分利用社會資本的技術、人才和管理以及資金等優勢，彌補國有企事業單位管理不善、效率不高和資金不足的問題。
但現行PPP政策對社會資本方的范圍和準入條件，并沒有作出明確規定，實踐中難免導致很多PPP項目重蹈國有企事業單位管理不善、效率不高的覆轍，同時催生變相融資的假PPP項目。
PPP相關文件沒有對社會資本范圍作出明確統一規定
P PP模式中的第二個P，即私人部門，在發達國家乃至很多發展中國家都是一個比較清晰、很容易確認的概念，主要指的是私營企業、第三方組織（N G O）和外商投資者。但是，在我國，除此之外，從中央到省市縣各級政府，還有大量的國有企業、事業單位和政府投融資平臺公司等國有性質的經濟實體。這些國有經濟實體，能否作為社會資本方參與本地P PP項目的投資建設或運營，現行PPP相關政策文件并不明確、統一。
目前，我國涉及社會資本方定義的政策文件主要有國家發展改革委、財政部、國務院辦公廳和中國銀監會相繼下發的四個政策文件。對于PPP模式中社會資本方的定義，從管理層到學術界，民營企業、外商投資者和中央管理的國有企業是沒有異議的，外地的國有企業在現行“此國有非彼國有”的國有資產監督管理體制下，作為社會資本方不會產生很大的異議。
然而，對于地方政府獨資和控股的國有企業，特別是投融資平臺公司和事業單位，能否作為本地PPP項目中的社會資本方，現行政策文件并沒有一個明確統一的界定，有的甚至還存在一定的矛盾。
國家發展改革委在2014年《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）中提出，“社會資本是符合條件的國有企業、民營企業和其他各類企業”，這一提法相對比較寬泛，似乎涵蓋了本地的國有獨資和控股企業，甚至包括符合條件的地方投融資平臺公司。但究竟怎樣才算是“符合條件”，該文沒有進一步明確提出。
財政部在2014年《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）中提出，“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”，這個定義是比較狹窄的口徑。按照財政部的文件，意味著本地的國有獨資或控股企業，不能作為社會資本方參與本地的PPP項目。比如，重慶市的國有企業包括市屬投融資平臺公司，不能作為社會資本方，參與重慶市本級的PPP項目，北京市屬的國有企業同樣不能以社會資本方的角色，參與北京市本級的PPP項目。
國務院辦公廳2015年下發的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）規定，已經建立現代企業制度、實現市場化運營并明確今后不再承擔地方政府舉債融資職能的地方融資平臺公司，可作為社會資本參與當地PPP項目。但該42號文件對于其他國有獨資或控股企業沒有進一步明確。考慮到國有企業實施現代企業制度改革的進程和市場化商業化運營的程度，總體上要超過地方融資平臺公司，可以認為該42號文件，是允許國有企業參與本地PPP項目建設或運營的。
中國銀監會和國家發展改革委2 0 1 5 年聯合下發的《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》（銀監發〔2015〕43號），從支持PPP項目融資的角度，對適合作為本地PPP項目社會資本方的地方投融資平臺公司，從三方面作出了明確定義，即首先是已經建立現代企業制度、實現市場化運營，其次是其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置，再次明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。但是，該文件也沒有明確提及本地國有企業，是否可作為社會資本方參與本地PPP項目的問題。
值得注意的是，在我國，除國有企業和政府投融資平臺公司外，還有一類很重要也具備技術、人才和管理優勢的機構，即國有事業單位，主要在文化、教育、醫療衛生等社會事業領域，其中不乏知名院校和科研院所。上述四個政策文件都沒有明確事業單位，特別是異地國有事業單位，能否作為社會資本方參與本地的PPP項目。如果允許的話，外地辦得好的國有事業單位可以名正言順地參與本地PPP項目的投資建設和運營；如果不允許的話，諸如衡水中學和中日友好醫院等國有名校名院，就沒辦法通過PPP模式向其他地方輸出人才、技術和管理了，這不能不說是一大遺憾！總之，從現行政策文件對合格的社會資本方的定義，如果不明確甚至相互沖突，會在很大程度上影響PPP模式的推廣運用。
根據全國P P P綜 合信息平臺項目庫的統 計，截至2 0 1 6 年1 2 月 末，2 7 7個落地示范項 目的簽約社會資本信息 已入庫，簽約社會資本 共41 9 家，包括民營獨 資10 4 家，民營控股5 9 家，港澳臺16家，外商6 家，國有獨資119 家，國 有控股113家，另外還有 類型不易辨別的基金公 司和上市公司共2家。
明確PPP模式中社會資本方的準入政策
從彌補基礎設施和公共服務類國有企事業單位管理效率相對較差的需要看，無論民營企業、外商投資者還是外地的國有企事業單位，必須具備的PPP市場準入條件都是相似的，即符合相關資質要求的工程承包商、關鍵設備供應商或運營商，同時還應具備較好的從業經驗和經營業績以及較強的投融資能力。
不具備相關行業技術、人才和管理等優勢，純粹作為財務投資者的社會資本方（主要是金融資本），盡管能夠滿足PPP項目的融資需求，也不應作為現階段國家鼓勵支持的PPP項目的社會資本方。目前，這類財務投資者，包括保險機構、信托機構、產業基金和P PP基金等參與PPP項目的積極性較高，但原則上其應聯合工程承包商、關鍵設備供應商或運營商共同投資參與PPP項目。建議有關部門盡快對此予以明確，如果這類不具備項目建設和運營經驗的財務投資者，單獨作為社會資本方參與PPP項目，很可能導致PPP項目變成一個名股實債或變相債務融資的項目，從而有違國家推廣PPP模式的初衷。
對大多數地方政府而言， 解決基礎設施和公共服務項目的融資需求，恐怕是現階段的第一要務，投融資模式取什么名稱并不重要，只要財務投資者能滿足其融資需求，“張冠李戴”取名為國家鼓勵的PPP模式是自然的。實踐中，這樣的變相融資甚至假的PPP項目已經出現了一些，未來很可能會更多，這應引起有關部門的高度重視。
至于某個PPP項目的社會資本方準入條件和相關要求，則取決于項目自身的技術經濟特點和PPP運作方式、合作期限、投資回報機制、風險分擔機制等因素，這要在項目實施方案中研究確定。( 作者： 文/ 國家發展改革委投資研究所 吳亞平 )
