0 前 言
1988年10月，我國首條高速公路（滬嘉高速）建成通車，從此中國的公路建設事業進入了一個全新的發展時期，我國高速公路通車總里程已躍居世界第二。我省的高速公路建設去年底突破了1000km，并提出了本屆政府任期內實現通車里程2000km的建設目標。在我們為公路建設成就而自豪、為公路建設目標而振奮時，一個無法回避的問題擺在了我們面前，這就是“如何以科學的發展觀為指導，進行公路建設項目管理體制改革，以適應公路交通大發展”？
改革開放20多年來，公路建設項目的管理體制進行了深刻的變化，項目管理方式也有了一些變化。但是就總體而言，公路建設項目管理現狀與社會主義市場經濟體制的要求還不相適應，在計劃經濟體制下形成的投、建、管、用四位一體的管理體制已無法與國際接軌。隨著我國社會經濟體制的改革、投資主體多元化的變革、政府職能的轉變、社會需求的進步和國際競爭等各方面的壓力，公路建設項目管理體制面臨迫切需要改革的呼聲。經過理論研究和實踐證明，代建制是公路建設項目投融資體制改革和政府職能轉變過程中出現的一種項目管理體制創新，是公路建設項目管理體制與國際接軌的體現。實施項目代建制，可以改變以往公路建設項目管理體制所存在的弊端，使公路建設項目管理從傳統的自營式管理走向社會化、專業化的市場運作。
1 公路建設項目管理的發展歷程
我國對項目管理系統研究和行業實踐起步較晚，真正稱得上項目管理的開始應該是1984年利用世行貸款的項目——魯布革水電站。首次按國際規定進行招標，實行項目管理，縮短了工期，降低了造價，取得了明顯的經濟效益。此后，公路建設項目也相繼實行項目管理體制，包括項目資本金制度、項目法人制、合同管理制、工程監理制和招標投標制等。特別是在2000年正式實施的《招標投標法》和《公路法》，涉及了項目管理的諸多方面，為我國公路建設項目管理的健康發展提供了法律保障。
我省在80年代未的首條利用世行貸款公路項目（南九公路）中，首次按國際通用的FIDIC條款模式實行項目管理，并逐步形成了業主、監理工程師和承包商的三角關系和各自的責、權、利。為進一步深化項目管理機制的改革，分別在1995年、1996年開工的南昌新八一大橋、昌北機場高速公路中首次采用“行政指揮+FIDIC條款+責任管理承包”模式和“設計施工總承包管理”模式，這兩種項目管理模式在各項目實施中都取得了非常成功。但長期以來，公路建設項目由國家投入資本金，依靠行政權力和路產質押等籌集建設資金，行業主管部門或其授權的臨時機構組織建設和管理，造成項目投資、建設、管理、養護、監督職能不分的管理現象。
進入新世紀，隨著國家“四制”的實施，公路建設項目實行了以項目法人為主體的工程項目管理體制。由項目法人負責項目的融資、前期籌備、建設管理和投入運營管理等工作，實現了建管結合、貸還結合，從而把自營制下分離的建設與運營的完整經濟周期以市場經濟的形式，由項目法人整合起來，使公路建設項目管理向前邁進了一大步。
2 公路交通大發展呼喚管理體制創新
隨著公路交通建設的大發展，公路項目建設的難度越來越大，工程內容越來越復雜，建設要求越來越高，涉及的方面越來越廣。傳統的以工程建設單位為主體的工程項目管理體制日益顯示出其的不足。由于項目管理隊伍是臨時組建和非專業化的，所以缺乏項目管理的專門人才和經驗，缺乏項目管理的程序和方法，因此難免存在管理不善現象，如各主要環節設計、施工、物資供應之間互相分割與脫節，工程建設周期長，工作效率不高，投資效益低下等缺點；由于它是非專營的，往往在項目建成后即撤消或轉業，所以積累了經驗或有過的教訓也不能作為以后項目的借鑒；在管理中存在著政府管理與投資主體、建設單位三者之間職責不清，尤其是政府部門直接管理的傾向嚴重；政府所屬的投資公司尚未確立業主意識，不真正行使當家理財和監督管理職能；建設單位之間缺乏競爭，只求建成、不計成本和效益，甚至“敞開口袋花錢”。這些問題使得項目投資效益無法實現最大化，業主的主體責任無法體現、工程建設水平難以進一步提高。
推行項目法人責任制后，較好適應市場經濟發展的需要。但目前各項目法人既是項目的投資主體，又是項目的管理主體，管理者往往把工程項目管理視作行政管理或一般企業管理，采用行政管理手段或一般企業管理的方法去管理項目。因項目法人自行組建項目辦的臨時性、非專業化和非專營性，造成了項目建設的巨大浪費和損失。建、管、用不分，使用單位充當業主，本身就有投資擴張的沖動，從而導致投資失控。究其根本是因為項目法人花的是國家錢，而不是自己的錢。這一點與傳統體制下大家只管花錢不講投資效益的情況并無本質差別。
目前，我國實施積極的財政政策，公路建設投資規模空前巨大。針對公路建設管理中存在的問題，國家有關部委及地方政府都在項目管理體制方面進行了深入研究，如我省實施的“項目管理責任承包”和“設計施工總承包”等對公路建設項目的管理方式進行了大膽的改革實踐，并開展了《公路項目業主委托管理的思路與對策》等的軟課題研究。不論是理論研究還是改革實踐，基本上都體現了這樣的共識，即公路建設項目應改變過去投、建、管、用不分和臨時性、分散性、自營性為基本特征的小生產式的管理方式，由專業性的管理機構對工程實現相對集中的管理，實現投、建、管、用的分離。另外，隨著公路建設項目投資主體日趨多元化和加入WTO，投資主體的改變必然帶動管理體制的變革。因此，加快公路建設項目管理體制改革以適應公路交通大發展已迫在眉睫。
3 公路建設項目管理體制改革的思考
隨著我國投資建設體制的改革、社會主義市場經濟的進一步發展，如何加快公路建設項目管理體制創新以適應公路交通大發展的形勢是當前迫切需要研討的課題。通過調研，我們發現采用項目代建制，用“建”、“管”分離和專業化的原則，確立建設工程的投資主體，組建項目管理公司，代替政府直接管理建設項目，是目前公路建設項目管理體制的一種創新。
3.1項目代建模式
代建制是指政府通過選擇社會專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，有關行政部門對實行代建制的建設項目審批程序不變。項目代建制與前述的“項目管理責任承包”和“設計施工總承包”制有突出的區別，主要表現為代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人的權利，同時承擔相應的責任。目前項目代建模式主要有以下三種：
3.1.1模式1 委托政府組織代建（項目法人公司+政府代建單位）。該模式一般由項目法人公司委托政府組建單位或直接委托政府下屬的專業單位作為項目的代建單位，其特點是法人公司只配備少數人員、設置簡單的機構，主要負責融資、決策等工作；而要求代建單位配備強大的技術、項目管理人員，設置完善的建設管理機構，提供全過程、全方位的工程建設管理。這些代建單位并非政府本身，但和政府有一定的關系。這是一種介于政府管理和純商業化管理之間的模式。
3.1.2模式2 委托公司組織代建（項目法人公司+代建公司）。該模式一般由項目法人公司直接委托有經驗的專業化工程管理公司作為代建單位，法人公司和代建單位之間是一種純粹的商業關系，代建單位在業主的授權下，利用其在建設管理方面的經驗提供專業服務，并承擔相應的責任和獲得相應的報酬。
3.1.3模式3 代建總承包（項目法人公司+總承包公司）。該模式一般由法人公司委托專業公司全面的總承包，由其全面組織進行項目的設計、施工、政策處理等方面的“一條龍”服務，這種模式在國外先進發達國家普遍使用，其最大的優點就是使業主最大限度地減少了許多設計、施工、支付、管理等方面之間的協調及工作環節。
3.2項目代建模式與單位的選擇
根據公路建設項目的不同特點和要求，以及市場經濟建設的逐步深入和思想認識程度的不斷提高，項目代建制的模式也應循序漸進、逐步到位。結合我省的實際情況，當前可采用以政府組建單位或其下屬單位為代建方的代建制模式，即“小法人公司、大代建單位”的建設管理模式作為公路建設項目管理的主要實施模式，因為其更能充分發揮政治優勢，調動一切積極因素做好項目的前期準備工作；有利于加強橫向部門的溝通和協調；有利于糾紛和矛盾的順利解決等優勢。當然，隨著社會主義市場經濟體系的不斷完善和發展，以及政府職能轉變及淡化、機構改革工作的深入，代建制實施模式的主導地位逐步由“模式1”轉為“模式2”、再由“模式2”轉為“模式3”將成為一種必然。
代建單位的選擇方式主要有公開招標、邀請招標和直接委托三種。從當前的市場條件、改革形勢和實踐來看，現階段可采用直接委托的方式選擇代建單位。因為當前市場不成熟、行業也不具備規模和被社會完全接受，業主的顧慮不可能完全消除，加上沒有招標的相關范本和政策法規的配套，業主只能根據對相關單位的了解和熟悉來選擇決定。隨著國家投資體制改革的深入，國家將逐步規范項目管理市場，完善法律、法規和監督機制，加之項目代建隊伍初具規模，代建單位的選擇必將逐步轉變成以招標為主的選擇方式。
3.3項目代建方式的選擇
在具體實施過程中，根據項目代建的范圍和代建單位的介入階段，主要有全過程代建和兩階段代建兩種方式。
全過程代建是從項目批復立項至保修期結束，即在項目建議書批復后，由代建單位提出項目可行性研究報告或評估論證，選擇設計單位，開展項目設計咨詢，取得項目規劃許可和土地使用證，協助辦理開工報備及征拆等工作，選擇施工及監理單位，履行施工組織管理、如期竣工驗收和交付使用的職責，并負責保障項目保修期內的正常使用。該種代建方式突出了代建單位的地位和作用；簡化了各方之間的協調關系，有利于代建單位統籌規劃、提高管理水平，便于追溯違約責任。但該方式要求代建單位的專業水平和技術管理水平較高，而目前國內此類專業的全過程代建單位極少，另外建設投資在項目建設的階段和具體建設內容的分配上，由代建單位負責，有可能造成工程質量的不平衡和相對缺陷。
兩階段代建主要將代建工作分前期和實施期兩個階段。前期代建主要是在項目建議書批復后，由代建單位協助編制工可，完成評估論證，選擇設計單位，開展項目設計咨詢，取得項目規劃許可和土地使用證，協助辦理征拆等前期工作。實施期代建主是在項目初步設計批復后，根據初步設計確定的建設標準與規模、投資概算簽訂代建合同，負責辦理開工手續，選擇施工及監理單位，履行施工組織管理、如期竣工驗收和交付使用的職責，并負責保障項目保修期內的正常使用。該種代建模式由于建設第一階段的工作，使代建的內容明確；能更好地提高投資項目管理水平和投資效益；強化了投資人的地位和作用，監管能力強；專業化管理程度較全過程代建方式相對較高，如組織管理能力；有利于加快建設進度，保證工程質量。但該方式需要投資人協調的內容較多，相互之間的銜接水平較重要。
從目前公路建設項目的管理體制和代建單位的綜合實力來看，當前公路建設項目可采用兩階段代建方式或分兩階段委托。但從長遠來看，隨著政府職能的轉變、體制完善和投資主體變化，尊重公路建設的規律，便于統籌規劃，充分發揮代建管理作用，項目代建方式必將走向全過程代建。
3.4項目代建費的取費標準
項目代建費包括代建單位在項目前期、建設準備、實施、驗收及保修階段發生的成本、應繳的稅費和合理的利潤。項目代建費宜依據工作內容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主體確定，而不宜直接套用項目概算中的“建設單位管理費”。因為建設單位管理費是階段性費用，不包含從項目立項起至開工之日的前期工作管理費用；建設單位管理費是局部性費用，不包含在原單位發工資的工作人員工資、基本養老保險費、基本醫療費和失業保險費。因此，建設單位管理費是項目代建費的一個組成部分，而不全部。
項目代建費的取費方式主要有成本加獎酬和工程造價百分比法。成本加獎酬即經過協商，共同對擬代建的項目實施代建所需成本進行估算，確定代建單位所需的代建成本，在此基礎上根據雙方確定的項目目標和投資控制基準數，在項目實施完成后，對投資節余部分按一定比例提成給代建單位，作為對代建單位額外的獎酬。該方法有利充分發揮代建單位的積極性和管理水平，提高項目投資效益。工程造價百分比法是根據工程項目建設總投資的某個百分比來計算管理費用。
結合目前公路建設項目的管理模式和項目委托管理的實踐情況來，當前公路建設項目代建費可按成本加獎酬方式確定。代建成本結合我省南昌八一大橋、昌樟和昌北機場高速公路委托管理的實施情況來看，建議取工程造價0.8%-2%之間比較合適，具體視項目的規模和難易程度而定，獎酬可按投資節余的20%-50%之間考慮。若按工程造價百分比法建議在1%-3%之間比較合適。
