【摘 要】 城市房屋拆遷中暴露出來的問題引起了社會的廣泛關注。在憲法修改之后，城市房屋拆遷應當注重對公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護，準確界定和衡量公共利益，運用適當合理的拆遷行為對公民的人權(quán)加以尊重和保護。而政府在房屋拆遷中應切實轉(zhuǎn)變職能，專心扮演“裁判員”的角色。
【關鍵詞】 城市；房屋；拆遷；產(chǎn)權(quán)；政府職能
【中圖分類號】 D923.2【文獻標識碼】 A【文章編號】 1007-7723（2005）04-0129-02
城市生活中，住房問題是直接影響市民生活和工作的最重要的問題，以土地房屋為基礎的房屋產(chǎn)權(quán)制度，是建立在土地使用權(quán)基礎之上的。所謂房屋產(chǎn)權(quán)，即永恒所有權(quán)，是產(chǎn)權(quán)人對房屋占有、使用、收益、處分的權(quán)利。近年來，城市房屋拆遷引發(fā)的糾紛層出不窮。
一、城市房屋拆遷引發(fā)產(chǎn)權(quán)爭議
2004年4月北京63歲老人黃振沄手持《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）抵制拆遷一事引起一場軒然大波，據(jù)稱這是2004年修憲后北京市第一例抵制強制拆遷的事件。不斷升級的拆遷矛盾已經(jīng)表明，拆遷問題不僅僅是一個城建糾紛問題，實際上它已牽涉到土地產(chǎn)權(quán)、公民權(quán)利以及政府職能等多個方面。
黃振沄用《憲法》捍衛(wèi)自己最根本的財產(chǎn)就是從其祖輩繼承而來的建于清代的房屋，秉承新修訂《憲法》中“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”精神來抵制強制拆遷的。誠然，房屋所有權(quán)確實屬于私權(quán)，而拆遷是指為城市建設和國家經(jīng)濟發(fā)展的需要，經(jīng)有關機關許可而拆除權(quán)利人房屋并給予補償、安置的行為，從性質(zhì)上講應該屬于對公民財產(chǎn)的征收，而這種行為本質(zhì)上是基于社會公共利益的需要而為之，且拆遷后亦給予相應的補償，拆遷的最終后果是有利于整個社會，被拆遷人也因此受益。但事實上由房屋拆遷引發(fā)的爭議和矛盾層出不窮，這是在我國特殊的產(chǎn)權(quán)制度———土地所有權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)分離背景下政府職能的錯位與越位分不開的。
二、我國土地產(chǎn)權(quán)制度———所有權(quán)與使用權(quán)相分離
我國在農(nóng)村和城市實行兩種不同的產(chǎn)權(quán)制度：在農(nóng)村，實行的是土地集體所有制；在城市，實行的是土地國家所有制。土地產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為基礎的，以土地使用為目標，實行土地有償、有限、有流動的使用制度。依據(jù)我國現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度，城市的土地所有權(quán)屬于國家，居民只享有使用權(quán)。
中華人民共和國成立以來，公民曾依法享受過土地所有權(quán)。1950年，中央人民政府、國務院頒發(fā)的城市郊區(qū)《土地改革條例》第十七條規(guī)定，對私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證，以保障其土地所有權(quán)。根據(jù)條例，北京市人民政府收回并廢除了農(nóng)民在1949年以前購買土地的舊契約，同時進行房地產(chǎn)所有權(quán)登記，并向農(nóng)民頒發(fā)了由市長彭真簽章的《北京市郊土地房產(chǎn)所有證》，并蓋有“北京市人民政府印”。1952年后，隨著社會主義改造和農(nóng)業(yè)合作化運動的完成，公民（市民和農(nóng)民）的土地所有權(quán)逐漸向集體和國家轉(zhuǎn)移，最終形成國家和集體兩級所有制體制。
中國產(chǎn)權(quán)制度變革是從十一屆三中全會以后的農(nóng)村土地承包制開始的。土地承包制的實質(zhì)是實行土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離，這一產(chǎn)權(quán)制度變革在1982年憲法和1988年的憲法修正案以及《土地管理法》中得到充分體現(xiàn)：（1）我國土地實行國家所有和集體所有兩種公有制形式，城市土地屬于全民所有，即國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外，均屬于集體所有。（2）實行土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，土地使用權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，它享受“占有、使用、收益和處置”的權(quán)利。20多年來，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)、土地使用權(quán)與房產(chǎn)權(quán)、公權(quán)與私權(quán)，一直是城市房屋拆遷的矛盾所在。
對市民房產(chǎn)權(quán)做出權(quán)威性規(guī)定的是1999年《憲法》的第13條：國家保護公民合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)。現(xiàn)實是城鎮(zhèn)的土地所有權(quán)屬于國家，私房主享有的房屋所有權(quán)被懸掛在半空。盡管房屋所有者持有土地使用證，可是，“土地是國家的，可以隨時收回”是在城市拆遷過程中的一個政策法律依據(jù)。黃振沄的房屋也是依據(jù)北京市“在市政重點工程房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人在規(guī)定的搬遷期限內(nèi)達不成協(xié)議的，按照先拆遷騰地、后處理糾紛的原則辦理”的規(guī)定被強行拆除的。
2004年《憲法》第四次修正案的出臺使矛盾突顯。《憲法》第四次修正案將《憲法》第10條第三款改為：“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用，并給予補償。”在第十三條中增加了“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用，并給予補償。”而與之密切相關的還有第六條“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”
黃振沄用我國母法———《憲法》來捍衛(wèi)他的“私有財產(chǎn)”———30多平米的祖屋；而當前的《城市房屋拆遷管理條例》則認定他只有房屋所有權(quán)和使用權(quán)，土地的所有權(quán)無可置疑是屬于國家的，并且只對拆遷居民的房屋所有權(quán)和使用權(quán)進行補償，并沒有規(guī)定對土地使用權(quán)進行補償。事實上，不能把財產(chǎn)權(quán)僅僅理解為對財產(chǎn)的所有權(quán)，對財產(chǎn)的使用權(quán)也屬于財產(chǎn)權(quán)的范疇。公民合法取得的對財產(chǎn)的使用權(quán)，理應受到憲法的保護。新修訂的《憲法》明確規(guī)定了要對征用的土地使用權(quán)進行補償。
三、政府職能錯位與職能轉(zhuǎn)變
房屋拆遷中，要保證拆遷補償公平合理，首先是要保證拆遷人與被拆遷人的法律地位平等。國家是一種“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，因此它“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”。作為規(guī)則制定和維護者的國家，一旦成為產(chǎn)權(quán)交易的主體，情況就完全不同。一些地方政府、主管部門或政府設立的指揮部充當拆遷人，既當裁判員又當運動員，強行與被拆遷人簽訂不平等協(xié)議，達不成協(xié)議就進行行政裁決，組織有關部門強制拆遷；有的以指揮部名義進行拆遷，這種臨時性機構(gòu)管理松散，一旦撤消，被拆遷人的補償安置問題難以解決，造成新的遺留問題。政府通過發(fā)放拆遷許可、單方確定補償價格并進行裁決甚至直接強制等手段干預拆遷，嚴重損害了商業(yè)拆遷中被拆人最根本的財產(chǎn)權(quán)。而強行干預的必然后果就是造成拆遷人的力量遠遠大于被拆遷人的嚴重失衡狀態(tài)，進一步引發(fā)嚴重的拆遷糾紛。所以，政府職能部門越俎代庖，政府職能越位與錯位也是城市房屋拆遷中糾紛產(chǎn)生的重要原因。
城市房屋拆遷可以分為公共利益拆遷和商業(yè)利益拆遷兩類，只有為了公共利益的拆遷，政府才可以使用強制權(quán)力。因而，政府必須從商業(yè)性的拆遷活動中完全退出，專心扮演裁判員的角色，切實轉(zhuǎn)變職能，依法行政。
1. 要轉(zhuǎn)變觀念，改變直接進行房屋拆遷或者代替拆遷人進行房屋拆遷的錯誤作法。拆遷管理部門要與拆遷單位、拆遷評估機構(gòu)分離，確保拆遷管理部門獨立、公正地履行行政管理職責。即使是城市基礎設施、城市公益事業(yè)建設項目，也應當成立項目法人或委托具有獨立法人資格的企業(yè)去承擔，主管部門決不能直接充當拆遷人或者接受委托拆遷。
2. 要轉(zhuǎn)變模式，改革政府大包大攬的模式。對那些通過市場可以調(diào)節(jié)、通過社會中介服務機構(gòu)可以解決以及通過民事法律關系可以調(diào)整的事項都應當從行政管理職能中剝離出來，政府及拆遷主管部門主要職責是制定評估規(guī)則、公布市場信息、調(diào)解拆遷糾紛等。如拆遷補償價格的確定在拆遷活動中引發(fā)諸多矛盾，主要因素乃是因為執(zhí)行的補償標準相對于市場房價偏低，不足以保證被拆遷人購買房屋。而拆遷補償價格的確定本屬于拆遷人與被拆遷人的民事行為，所以政府必須完全交給市場，按市場規(guī)律辦事，拆與不拆、補償?shù)臄?shù)額完全交由市場主體自由協(xié)商解決。
3. 推進拆遷管理工作的規(guī)范化，增加拆遷工作的透明度。要公開拆遷許可證審批程序、拆遷投訴電話以及拆遷管理收費標準，簡化辦事程序，推行一站式服務，方便當事人辦理手續(xù)。對拆遷項目、拆遷公司要建立動態(tài)檔案，進行跟蹤服務、監(jiān)督，對拆遷項目也要規(guī)范管理。
4. 要依法行政。房屋拆遷管理屬于行政行為，必須依法辦事，既不能不作為，又不能亂作為。一要嚴格實行拆遷許可證制度，認真審核拆遷條件，依法查處未取得拆遷許可擅自拆遷的違法違規(guī)行為。對未制定拆遷方案、手續(xù)不齊、拆遷補償安置資金不落實的項目，一律不得發(fā)放拆遷許可證。二要嚴格審核拆遷主體的合法性，對不符合拆遷主體資格的單位搞拆遷的，要堅決制止。政府項目，也必須按規(guī)定辦理手續(xù)，必須按規(guī)定委托拆遷或成立項目法人實體，不得成立拆遷指揮部進行拆遷。對開發(fā)企業(yè)的項目，政府主要是監(jiān)督、指導、協(xié)調(diào)，不能參與到拆遷的具體事務中去。三要加強拆遷補償安置資金的監(jiān)管。拆遷補償安置資金是為保護被拆遷人合法權(quán)益而設立的專項資金，政府一方面保證拆遷資金足額到位，專戶存儲；另一方面要保證專款專用。四要認真做好拆遷糾紛的調(diào)處。該行政裁決的要依法裁決，該申請強制執(zhí)行的，要依法申請。既不能因怕當被告或怕麻煩不去裁決，又不能不按程序亂裁決、亂申請強制執(zhí)行。
四、結(jié) 語
城市房屋拆遷辦法在《憲法》修訂后有了新的依據(jù)，強制拆遷違背了《憲法》保護私有財產(chǎn)不受侵犯的基本精神，終究要被取締。政府除公益土地外應完全退出土地征用和房屋拆遷，并且要切實轉(zhuǎn)變職能，把開發(fā)商與被拆遷者完全推向市場，使商業(yè)拆遷變成一種市場行為，政府只需做一個裁判。
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