改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)的公路建設(shè)突飛猛進(jìn)。為了滿(mǎn)足公路建設(shè)的巨額資金需求，彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，公路建設(shè)資金由過(guò)去的政府投資為主轉(zhuǎn)向多元化市場(chǎng)融資。市場(chǎng)融資的引入使得公路主體呈現(xiàn)多元化，從我國(guó)公路實(shí)踐來(lái)看，主要有公路使用者、政府或政府部門(mén)、銀行、公路經(jīng)營(yíng)公司等。只有保證公路主體的共贏，公路建設(shè)才能持續(xù)健康發(fā)展，才能提高公路資金的使用效率。
因此，如何建立公路融資中的共贏體系，是公路投融資體系發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題。然而在目前的體系中，諸多問(wèn)題一直困擾著公路投融資市場(chǎng)的發(fā)展。
公益性問(wèn)題
公路能夠同時(shí)供許多人享用，但它的成本與享用的效果并不隨享用被困擾的融資它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化，因此，公路具有公共產(chǎn)品屬性，公益性成為公路的根本屬性。在現(xiàn)實(shí)生活中，不同路段公路往往體現(xiàn)不同情況的準(zhǔn)公共物品屬性。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府是公路投資人，路段體現(xiàn)為靠近于公共的準(zhǔn)公共物品；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公路具有較好的經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)資本比例增加，從而使公路成為靠近于私人物品的準(zhǔn)公共物品。
公路的公益性決定了公路廉價(jià)、高質(zhì)量的服務(wù)特性，并且要求政府必須承擔(dān)公路主要的投資建設(shè)和管理。從性質(zhì)上看，公路應(yīng)該惠及普通民眾，更好地服務(wù)于民眾，便利于民眾，而不是成為民眾的沉重負(fù)擔(dān)。
由于我國(guó)現(xiàn)有的公路運(yùn)營(yíng)公司大多采用“一路一公司”的形式，造成全國(guó)一些地方公路在同一路線上多個(gè)經(jīng)營(yíng)公司并存，分段收費(fèi)，收費(fèi)站過(guò)多、過(guò)密，有的地方公路甚至達(dá)到了“關(guān)卡林立”、“寸步難行”的境地。過(guò)多的收費(fèi)站點(diǎn)增加了收費(fèi)站的建設(shè)費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用，增加了收費(fèi)站的交通延誤成本，該成本隨著交通量的增長(zhǎng)和生產(chǎn)效率的提高，具有不斷增加的趨勢(shì)。這也增加了交通延誤造成的車(chē)輛廢氣排放，增加用公共資金報(bào)銷(xiāo)公車(chē)公路交費(fèi)的行為，也增加政府對(duì)收費(fèi)公路的監(jiān)督成本。
收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公司為早日實(shí)現(xiàn)自己的投資效益，在向省政府上報(bào)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案中常常低估公路的交通流量，設(shè)定過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而國(guó)家由于缺乏經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)和計(jì)算方法，在審批收費(fèi)方案時(shí)，造成部分公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高。同時(shí)，地方政府通過(guò)批準(zhǔn)長(zhǎng)收費(fèi)期限和高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，要求經(jīng)營(yíng)企業(yè)將獲取收益投資政府指定的其他項(xiàng)目及彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，地方政府從公路等各種投資話動(dòng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益中獲得稅收收入，這也有損了公路的公益性。
地方政府的角色定位
建國(guó)初期，我國(guó)公路建設(shè)由中央政府和地方政府分工負(fù)責(zé)，即中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家干線公路的規(guī)劃和修建，地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域公路的規(guī)劃和修建。1958年，中央政府將國(guó)防公路以外的其他公路的建設(shè)與管理權(quán)全部下放到地方，中央政府的基本建設(shè)投資從此不再安排公路建設(shè)項(xiàng)目，改由地方政府計(jì)劃安排。地方政府在公路建設(shè)中承擔(dān)何種角色，成為需要解決的一個(gè)問(wèn)題。
在地方政府是直接投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理者的公路中，由于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，經(jīng)營(yíng)者的決策往往偏離政府的目標(biāo)。如高速公路公司為了實(shí)現(xiàn)公路的“保值增值”，將車(chē)購(gòu)稅、交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)費(fèi)作為國(guó)有資本投資追求保值增值，并將所謂利潤(rùn)投入到酒廠、電廠、房地產(chǎn)、足球俱樂(lè)部等公路交通行業(yè)之外，而不愿意對(duì)投資規(guī)模大、財(cái)務(wù)效益不好但對(duì)形成網(wǎng)絡(luò)十分重要的省際間連接線、山區(qū)公路等項(xiàng)目進(jìn)行投資。
我國(guó)公路的社會(huì)投資商真正擁有的資金實(shí)力并不充足，主要依靠銀行貸款和資本運(yùn)作完成公路項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)資金鏈條出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)工程進(jìn)展滯后、項(xiàng)目公司變更或被政府安排接管。
社會(huì)資本只選擇車(chē)流量與通行費(fèi)收入高、建設(shè)成本相對(duì)低、投資效益高的公路項(xiàng)目，使得政府失去了以統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)貸統(tǒng)還為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)公路設(shè)施服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。如東部和中部地區(qū)投資效益與債務(wù)質(zhì)量較好，具有較強(qiáng)的融資能力和融資空間，而西部地區(qū)市場(chǎng)融資能力有限；效益一般的公路難以提供滿(mǎn)足商業(yè)銀行要求的融資擔(dān)保，無(wú)法獲得所需的資金支持。
公路的自然壟斷特點(diǎn)，使得完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)制度會(huì)導(dǎo)致公路的重復(fù)平行建設(shè)，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。但公路又具有服從性，某一路段必須服從國(guó)家路網(wǎng)的整體布局。也就是說(shuō)，公路的經(jīng)濟(jì)效益不能只算某一特定局部眼前的經(jīng)濟(jì)賬，而要算整體布局，社會(huì)效益和未來(lái)發(fā)展賬。我國(guó)區(qū)域發(fā)展有較大的不平衡性，收費(fèi)公路過(guò)多阻礙了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)資本只會(huì)選擇效益好的路段進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，并且各自獨(dú)立運(yùn)行，難以實(shí)現(xiàn)公路的網(wǎng)絡(luò)化。
收費(fèi)還貸的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
負(fù)債融資對(duì)于緩解我國(guó)公路資金短缺，降低公路建設(shè)成本具有重要作用。但是，過(guò)高的負(fù)債規(guī)模使得通行費(fèi)收入不能及時(shí)還本付息，影響了公路建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。如有的地方用于貸款的抵押資源用盡后，即使有好的項(xiàng)目也無(wú)法籌措資金；有些地方陷入舉新債還舊債，債滾債的惡性循環(huán)，信用等級(jí)不斷下降，一定程度上影響了交通公路部門(mén)的形象；有的地方挪用公路養(yǎng)護(hù)資金還本付息，影響公路的正常養(yǎng)護(hù)；有的地方為了還清貸款，動(dòng)用其他建設(shè)的資金用于歸還公路負(fù)債，從而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展；一些地方由于拖欠大量工程款，也間接影響了社會(huì)穩(wěn)定。
“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式可以實(shí)現(xiàn)省或市級(jí)范圍內(nèi)的收費(fèi)公路統(tǒng)籌管理、平衡還貸，以形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和滾動(dòng)發(fā)展的良性循環(huán)局面。但與此同時(shí)，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式也帶來(lái)了一些新問(wèn)題：首先，不斷的貸款需要收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)作抵押，能用于抵押的公路越來(lái)越少。其次，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式使債務(wù)高度集中在省級(jí)交通主管部門(mén)，淡化了地方還貸意識(shí)。最后，各收費(fèi)公路原有的債務(wù)問(wèn)題難以解決。
銀行看重的是借款人的整體信用、經(jīng)營(yíng)情況和資本結(jié)構(gòu)等，而不是借款人所經(jīng)營(yíng)具體項(xiàng)目的收益和風(fēng)險(xiǎn)情況。這就必然加大了投資分析的復(fù)雜程度，銀行謹(jǐn)慎起見(jiàn)，往往高估投資的風(fēng)險(xiǎn)，而低估投資的收益，使得高收益投資項(xiàng)目往往受到以往或現(xiàn)有不良項(xiàng)目的“拖累”。
經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路挑戰(zhàn)公益性
公路項(xiàng)目能夠提供的收益大小直接影響社會(huì)資本參與公路建設(shè)的積極性，提供的收益越大，社會(huì)資本的積極性越高。同時(shí)公路企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小直接影響公共利益的大小，公路企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越小，公共利益的損失越大。比如一些地方政府將一些效益好的收費(fèi)公路項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，并沒(méi)有對(duì)其合理投資回報(bào)加以限制，致使投資者攫取大量的超額利潤(rùn)，損害公共利益；有些地方承諾特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不在公路項(xiàng)目附近興建任何競(jìng)爭(zhēng)性公路、控制公路支線叉道口的連接、考慮通貨膨脹因素給予投資者一定的合理報(bào)酬、對(duì)于社會(huì)資本采取稅收優(yōu)惠、制定優(yōu)惠措施（如貼息、擔(dān)保等）等，避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)引起投資經(jīng)營(yíng)效益的下降。但是，一些公開(kāi)上市或轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)的高等級(jí)公路，雖然投資成本早已收回并取得了巨額利潤(rùn)，但是難以約束其降低標(biāo)準(zhǔn)或停止收費(fèi)，如果進(jìn)行政府回購(gòu)則價(jià)格大幅上升，南京長(zhǎng)江二橋便是最為典型的案例之一。此外，政府也可以對(duì)其所有的公路資產(chǎn)授權(quán)給經(jīng)營(yíng)單位經(jīng)營(yíng)一定期限后，提前終止授權(quán)進(jìn)而取消收費(fèi)權(quán)，使公路資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)恢復(fù)完整性。政府在什么情況下需要回購(gòu)收費(fèi)權(quán)、在何種條件下才能回購(gòu)收費(fèi)權(quán)以及回購(gòu)收費(fèi)權(quán)的定價(jià)問(wèn)題，都需要進(jìn)一步探討。
當(dāng)然，利用投融資政策修建公路的成功案例也很多，目前往往是投資方對(duì)投資前景好的路段蜂擁而至，偏僻路段置之不理，地區(qū)發(fā)展極不均衡。但在政策層面，偏僻路段并沒(méi)有過(guò)多的優(yōu)惠政策，造成了投融資市場(chǎng)中的強(qiáng)烈反差。如何能夠整合有限資源，讓投融資對(duì)公路建設(shè)的發(fā)展更加平衡、有效，這些問(wèn)題將繼續(xù)考驗(yàn)著公路的發(fā)展。
